Az új magyar alkotmányról kevés biztosat lehet tudni, de az valószínűnek tűnik, hogy az Országgyűlés 2011. április 25-én - a választópolgárok közreműködése nélkül - fogadja majd el. De nem csak népszavazás nem lesz - a nép nem vesz részt az új alkotmány megalkotásában sem.
Helyes-e ez így? És vajon hogyan szokás alkotmányozni? Mi e téren az általános nemzetközi gyakorlat? Van-e egyáltalán ilyen? Netán csak egyedi megoldások vannak, és az alkotmányozási helyzet sajátosságai alapján dől el, hogy a szuverén nép, mint az alkotmányozó hatalom végső letéteményese részt vesz-e az új alkotmány megalkotásában, vagy felülről kapja azt?
*
Először is jelöljük ki a vizsgálódásunk körébe vont országokat. Legyenek ezek azok az államok, amelyek az euroatlanti kultúrkörbe tartoznak, s amelyek önképük szerint a demokrácia, a jog uralma és az emberi jogok védelme érdekében működnek. Minthogy az Európa Tanács az a legszélesebb tagsággal rendelkező nemzetközi szervezet, amelynek tagjaira illik ez a leírás, vegyük most szemügyre őket.
A 47 tagállam közül mindössze 14 fogadta el ma érvényes alkotmányát népszavazás útján, a legrégebben Írország (1937-ben) és Spanyolország (1978-ban).
Ez a durván egyharmados arány elsőre csekélynek látszik, de kezdjünk kicsit gyötörni a statisztikát.
Ha csak a II. világháborút követő alkotmányokat vizsgáljuk, az arány rögtön felkúszik 36 százalékra.
Máris 46 százalék lesz, ha a hidegháborús alkotmányokkal sem törődünk, és 1989-től, az európai alkotmányfejlődés új korszakának kezdetétől számolunk.
Ha kicsit önkényesen 1997-nél - az utolsó magyar alkotmányozási kísérlet kudarcának événél - húzzuk meg a határt, nyolc új alkotmányt találunk: ezek háromnegyedéhez kellett a nép közvetlen támogatása.
A tendencia tehát jól látható: Európában egyre inkább szokás lett a választópolgárok bevonása az alkotmányozásba. Ezt az észlelésünket támasztja alá az a tény is, hogy négy olyan országban is (Ausztria, Lettország, Szlovénia, Ukrajna) népszavazás kell az új alkotmány megerősítéséhez, ahol a mostani alkotmányról nem döntött közvetlenül a nép.
A magyar alkotmányozás egyik különlegessége, hogy demokratikus alkotmányos keretek között zajlik. Új alkotmány többnyire akkor születik, ha egy állam függetlenné válik, államformát vált, vagy a nép visszaszerzi a demokratikus önrendelkezés jogát. Magyarországon viszont nincs alkotmányozási kényszerhelyzet - s ilyenkor Európában a választópolgárok alkotmányozása még elterjedtebb.
Tekintsünk demokratikusnak minden olyan alkotmányozást, amit az Európa Tanács tagállama, tehát a többi európai állam által demokratikusnak tekintett entitás folytatott le. Tisztítsuk meg a sokaságot Görögországgal (amely formálisan ET-tag volt az alkotmányozáskor, de az új alkotmány a katonai diktatúrát zárta le), valamint az 1978-ban népszavazással alkotmányozó Spanyolországgal, és az 1996-ban anélkül alkotmányozó Ukrajnával - e két utóbbi államban a tagság elnyerése és az új alkotmány elfogadása közötti rövid időre tekintettel.
Ennek alapján kilenc állam fogadott el formailag is új alkotmányt demokratikus államberendezkedés idején. Három állam nem írt ki népszavazást (Franciaország, 1958; Svédország, 1991; Finnország, 2000), hat viszont igen (Lengyelország, 1997; Albánia, 1998; Svájc, 1999; Románia, 2003; Szerbia, 2006; Törökország, 2010).
Azt, hogy valamely alkotmányról a nép közvetlenül döntött-e, egyértelműen meg lehet állapítani. Van azonban a közvetett döntésnek is olyan formája, amely a nép valódi részvételét biztosítja: számos országban népszavazás helyett az új választáson létrehozott parlamentnek kell megerősítenie az új alkotmányt. Ilyenkor a legfontosabb kritérium az, hogy a választást megelőzően ismert legyen az új alkotmány szövege. A választók a szavazás során mérlegelhetik, hogy az egyes jelöltek miként viszonyulnak a tervezethez, s így közvetve ugyan, de részt vesznek az alkotmány elfogadásának folyamatában.
A vizsgált mintában tizenegy olyan államot találunk, amely ebbe a kategóriába tartozik. Köztük azt a Svédországot és Finnországot, ahol az új alkotmányt már így fogadták el.
Az 1996-os ukrán alaptörvény megalkotása óta egyetlenegy olyan alkotmányozás volt, amelyben nem az eddig említett módokon vettek részt a választópolgárok: Montenegróban ugyanis a függetlenség kikiáltása után a parlament feloszlott, és helyére alkotmányozó parlamentet választottak. Hasonló követelményt támaszt a bolgár alkotmány is, ahol alkotmányozó nemzetgyűlést kell az új alkotmány elfogadásához választani.
A kormány a népszavazáson és a választáson kívül ismer egy harmadik módszert is a választópolgárok közvetlen bevonására az alkotmányozásba, mégpedig a kérdőíves konzultációt. A választópolgárok ezen részvételi formája fából vaskarika. Nem az alkotmányról szól, hanem a kormány által kiválasztott kérdésekről. Nem a választópolgároké, hanem a kiválasztottaké, hiszen nem általános és nem titkos. És nem részvétel, hanem vélemény, hiszen se jogi, se politikai következménye, se nyilvános eredménye nincsen.
Az 1958-as francia alkotmányozás óta az Európa Tanács tizenegy tagállama alkotmányozott. Közülük kettő parlamentje gondolta úgy, hogy az új alkotmányhoz nem kell a választópolgárok megerősítése. A katonai diktatúrát lezáró Görögország, valamint Ukrajna.
E kivételek közé készül most beállítani Magyarországot a kétharmados parlamenti többség.
A szerző ügyvéd, alkotmányjogász.
| A következő hetekben végigszántjuk az alkotmányozás leginkább húsbavágó, érdemi kérdéseit - közjogász szakértő szerzőink elmondják mindazt, amit érdemes tudni az ombudsmanok és az alkotmánybíróság hatásköréről, a köztársasági elnök szerepéről, a konstruktív bizalmatlanságról, a határon túliak választójogáról, a bírósági igazgatásról, meg a többiről. A fenti cikk sorozatunk első darabja, további jó szórakozást! A szerk. |
