H
A "metróper" valójában két per.
Az első 1998 őszén indult, miután az állam felmondta a Dél-Buda-Rákospalota metróvonal beruházására a fővárosi önkormányzattal és a BKV-val kötött szerződést, és csupán annak megállapítására irányult, hogy a felmondás érvénytelen. E perben az első- és a másodfokú ítélet egyaránt helyt adott a felperesek kérelmének, és megállapította, hogy a felek között érvényes polgári jogi szerződés jött létre, amit az alperes állam nem volt jogosult felmondani. A jogerős ítéletet követően az állam továbbra is megtagadta a szerződésben meghatározott, időközben részben már esedékessé vált kötelezettségeinek a teljesítését. A főváros ezért 1999 őszén újabb pert indított, ezúttal már teljesítésre és kártérítésre kötelezés iránt. E második metróperben hozott elsőfokú ítélet megerősítette a szerződés érvényességét, és a már lejárt összegek tekintetében fizetésre kötelezte az államot.
Ám az állam fellebbezése alapján a Legfelsőbb Bíróság idén májusban hozott másodfokú ítélete a főváros kereseti kérelmét elutasította, lényegében azon az alapon, hogy a felek között nincs szerződés. A főváros felülvizsgálati kérelme ez ellen az ítélet ellen irányul.
H
Álláspontunk szerint a fővárosi önkormányzat a metrószerződés megkötése során és azt követően a jogszabályoknak megfelelően járt el, míg a másik fél 1998 ősze óta folyamatosan jogellenes, szerződésszegő magatartást tanúsít. E magatartással szemben a fővárost jogorvoslat illeti meg, amit a legutóbbi ítélet, az összes korábbival ellentétben, megtagadott. Ezen túl azonban azért is fontosnak tartom az ítélet felülvizsgálatát, mert az alperes védekezésként felhozott érvei az egész jogrendszer alapjait érintik. Ezeket a kifogásokat - melyeket a korábbi bírósági döntések is elutasítottak - mi az eljárás során a jogállamisággal összeegyeztethetetlennek minősítettük. A legutóbbi ítélet azonban lényegében elfogadta az alperes álláspontját. Az ítélet felülvizsgálatát ezért már csak az is indokolja, hogy ezekben az alapvető kérdésekben egyértelmű jogi helyzet alakuljon ki.
H
Az a tény, hogy ugyanabban az ügyben két jogerős ítélet van, már önmagában súlyos probléma, jogsértés. Az első jogerős ítélet megállapította, hogy az állam felmondó nyilatkozata érvénytelen. Az ítélet indoklása szerint a felek között fennáll egy szerződés, amelyből kötelezettségek fakadnak, és e kötelezettségekből egyik fél sem jogosult egyoldalúan kibújni. A bírósági ítéletekhez fűződő jogerőhatás az alkotmány által védett jogbiztonság alapvető eszköze, ezáltal érhető el, hogy az ítéletek a jogvitákat véglegesen lezárják, és kerülhető el, hogy ugyanabban az ügyben eltérő ítéletek szülessenek. A jogerős bírósági megállapításokat mindenki köteles tényként elfogadni - ez a jogerő legfontosabb hatása. Az első ítélet alapján a kormány részéről a jogszerű magatartás az lett volna, ha a szerződésnek megfelelően jár el. Ehelyett ismételten megtagadta annak teljesítését, ami súlyos szerződésszegés. Az emiatt indított új perben már nem lett volna szabad vitatni azt, hogy a szerződés érvényes, és abból kötelezettségek fakadnak. Az alperes azonban elsősorban éppen ezt vitatta; azokat a kérdéseket, amelyekben korábban már jogerős ítélet született. Ennek nyomán a második jogerős ítélet a korábbi jogerős ítélet megállapításaival ellentétes tényállásra és jogértelmezésre alapozta a döntését.
H
Az ítélet szerint ellentétes a jogállamisággal, hogy a kormány az Országgyűlés megkerülésével a költségvetés terhére kötelezettséget vállaljon, továbbá az állam nem köthet szabadon szerződéseket, hanem kizárólag olyanokat, amelyeket a törvények előírnak számára. Ennek megfelelően az ítélet szerint a szerződés valójában nem is fizetési kötelezettséget tartalmaz, hanem csak politikai szándéknyilatkozatot; az ilyen ígéretek azonban bírósági úton nem kikényszeríthetők.
Úgy gondoljuk, hogy az ítélet minden alapvető eleme téves, hibásan értelmezi az ügyben irányadó alapvető törvényi rendelkezéseket és a szerződést egyaránt, és hogy az ítélet súlyosan sért alkotmányos jogokat biztosító jogszabályokat.
H
Mielőtt továbbmegyünk, hangsúlyozni szeretném, hogy - a legutóbbi ítéletben írtaktól eltérően - a főváros és a BKV nem az Országgyűléssel és nem is a kormánnyal, hanem a magyar állammal szerződött. Természetesen meg kell különböztetni az állam nemzetközi jogi, közjogi és magánjogi jogalanyiságát. A metrószerződés polgári jogi szerződés, abban a felek nem közhatalmi minőségükben, hanem mint polgári jogi jogalanyok vesznek részt, annak alapján őket polgári jogi kötelezettségek terhelik, és ezért a metróperben polgári jogi jogorvoslatot kérünk. A kormány, a pénzügyminiszter és a perben eljáró ügyvédek az államot képviselik, testesítik meg. Az ő cselekedeteik polgári jogi szempontból az állam cselekedeteinek minősülnek. Álláspontunk szerint 1998 őszén a kormány jogellenesen döntött a metróberuházásból való kiszállásról, a pénzügyminiszter jogellenesen mondta fel a szerződést, és a perben eljáró ügyvédek megalapozatlan jogi állásponttal akarják ezeket a jogsértéseket védeni. Polgári jogi szempontból azonban csak az a lényeges, hogy az állam szerződésszegést követett el, ezért e per alperese az állam, őt kérjük teljesítésre és kártérítésre kötelezni. Mint állampolgárnak természetesen rosszulesik, hogy azok, akik jelenleg megtestesítik a magyar államot, úgy járnak el, hogy annak eredményeként a saját államunk szerződésszegővé válik. Jól illik erre a helyzetre, amit Esterházy Péter írt egy cikkében: nem vigasz, hogy a fejétől bűzlik a hal, mert azért mégiscsak a hal bűzlik.
H
A jogerős ítélettel szemben véleményünk szerint egyértelmű, hogy - amint ezt a korábbi ítéletek is egyöntetűen megállapították - a felek között polgári jogi szerződés jött létre, amely átfogóan tartalmazza a metróberuházással kapcsolatos kötelezettségeiket. Ezek között az állam legfontosabb kötelezettsége, hogy viseli a beruházás költségeinek 60 százalékát. Ez egy közönséges pénzfizetési kötelezettség. A szerződés tehát nem törvényalkotásról szól, és a bíróságtól sem azt kértük, hogy az Országgyűlést törvényalkotásra bírja, hanem hogy az államot a vállalt fizetés teljesítésére kötelezze. Érvényes szerződés megszegésének jogkövetkezményei alól a költségvetési fedezet hiánya nem mentesít, és nem is akadálya annak, hogy a bíróság marasztaló ítéletet hozzon. A Polgári törvénykönyv szerint az állami és egyéb költségvetési szervek a költségvetésüket meghaladóan is felelnek a jóhiszemű személyekkel szemben vállalt kötelezettségeikért, ezen felül pedig az államháztartási törvény kifejezetten elő is írja, hogy jogerős bírói ítéleteket költségvetési előirányzattól függetlenül teljesíteni kell.
H
Az ítélet hibásan értelmezi az államháztartási szabályokat és a költségvetés jogi természetét. Az államháztartási törvény nem tiltja sem általában a szerződések kötését, sem pedig fizetési kötelezettség vállalását.
Az alkotmány szerint a kormány általános ügyvezetői hatáskörrel rendelkezik, ami azt jelenti, hogy minden a hatáskörébe tartozik, amit az alkotmány nem tart fenn kifejezetten az Országgyűlés javára. Kifelé gyakorlatilag a kormány testesíti meg az államot, a pénzügyminiszter pedig általános képviseleti joggal rendelkezik. A kormány és a különböző államháztartási szervek nem tudnák ellátni feladataikat, ha nem kötnének rendszeresen többéves szerződéseket. A metróberuházás támogatását a kormány a Magyar Közlönyben közzétett határozatban döntötte el, a szerződést pedig az állam képviseletében a pénzügyminiszter írta alá. Az az álláspont, amely tagadja a többéves kötelezettségvállalás lehetőségét, kifejezetten ellentétes az államháztartási törvénynek a többéves kötelezettségvállalásokat szabályozó rendelkezéseivel, és az éves költségvetési gazdálkodásra vonatkozó szabályok alapvető félreértésén alapul. A jogerős ítélet - a Legfelsőbb Bíróság korábban hasonló ügyben kifejtett álláspontjával ellentétesen - az államháztartási szabályokat és a költségvetést olyanoknak tekinti, mint amelyek az állam szerződéses kapcsolatait szabályozzák. Ez hibás felfogás, mert ezek a szabályok az államháztartási szervek belső hatásköri és eljárási szabályait tartalmazzák. Ezek megsértése közigazgatási, munkajogi és esetleg politikai következményekkel járhat - a szerződések érvényességére azonban nincs hatásuk. A szerződés létének vagy érvényességének a kétségbe- vonása az állammal szerződő felek számára kezelhetetlen, súlyos bizonytalanság forrása.
H
Az állam vagyoni viszonyokban más jogi személyekhez hasonlóan korlátlan jogképességgel rendelkezik. Nem köthet ugyan családi jogi tárgyú és hasonló szerződéseket - ezen túl azonban az ítéletnek azt az álláspontját, amely szerint az állam jogképessége korlátozott, és csak olyan szerződéseket köthet, amit a törvény kifejezetten megenged számára, elfogadhatatlannak tartom. A jogi személyek abszolút jogképessége és a szerződéses szabadság a polgári jogviszonyokban a jogbiztonság alapvető feltétele. Amint az Alkotmánybíróság megállapította, a szerződéses kapcsolatokban a jogállamiság a szerződési szabadságot jelenti. Az ítéletben kifejtett álláspont alapján az állam mindig megkérdőjelezhetné saját szerződéses kötelezettségvállalásait, lényegében egyoldalú jogot kapna arra, hogy a szerződésekből kibújjon. Ha minden évi költségvetésben szabadon lehetne határozni arról, hogy az állam teljesíti-e a korábbi kötelezettségvállalásait, az az állammal szerződő felek hátrányára diszkriminatív, egyoldalú hatalom lenne. Ilyennek szerződéses kapcsolatokban nem lehet helye, a szerződés alapja éppen a felek egyenrangúsága. A jogerős ítéletben megfogalmazott jogértelmezés megfosztaná a szerződéseket lényegüktől, a kötelező erőtől, ezáltal kizárná a szerződések alkalmazását az állam feladatainak ellátása során. Az ítéletben kifejtett állásponttal ellenkezően az államháztartási szabályok számolnak a szerződések létével, és tiszteletben tartják az azokból fakadó kötelezettségeket.
H
A metróberuházás kiváló példa a szerződés szükségességének illusztrálására. A metróépítés nagyságrendje, jelentősége és hatása miatt egyszerre országos és fővárosi ügy, amely a kormány és a fővárosi önkormányzat együttműködését igényli. Ráadásul a felek együttesen arra az eredményre jutottak, hogy a legelőnyösebb megoldás az, ha a beruházó és a metró majdani üzemeltetője a BKV Rt. lesz, amely egy gazdasági társaság. E három fél között létrejött szerződés szerint a beruházást az önkormányzat és az állam közösen finanszírozza: a BKV hitelt vesz fel, és ők adják a hitelfelvételhez szükséges saját erőt, majd pedig a hitel visszafizetéséhez szükséges összegeket is. Nyilvánvaló, hogy a BKV sem a hitelszerződéseket, sem pedig a beruházás megvalósításához szükséges vállalkozói szerződéseket nem kötheti meg addig, amíg nem biztosítja a szerződésekben vállalandó kötelezettségei pénzügyi fedezetét. A két finanszírozó számára is fontos volt a szerződés, hiszen felelőtlenség lenne pénzt adniuk anélkül, hogy biztosak lehetnének abban: a másik fél is beadja a magáét. Mindegyik félnek tényleges és visszavonhatatlan kötelezettségvállalásra volt szüksége. Ennek egyetlen eszköze a szerződés, anélkül a beruházást ésszerűen nem is lehet megkezdeni.
H
Az élet, a gazdasági folyamatok nem igazodnak a költségvetési évhez (ahogy kormányzati ciklusokhoz sem). De miként lehet megteremteni a szerződéses kötelezettségvállalások és a költségvetési tervezés közötti összhangot? Az államháztartási törvény válasza erre az, hogy éven belüli szerződéseket csak a költségvetés kiadási előirányzatainak keretei között lehet kötni, többéves szerződéseket pedig a kormány döntése alapján, költségvetési előirányzat és országgyűlési jóváhagyás nélkül is, feltéve, hogy a teljesítés fedezete a teljesítés időpontjában előreláthatóan biztosítható lesz. Többéves kihatással járó kiadási előirányzat előterjesztésekor be kell mutatni továbbá annak a következő évek költségvetéseire való hatását.
Az alperes sem vitatta, hogy a szerződés megfelelt e feltételeknek. A szerződéskötésnek hosszú előzménye volt, a fővárosi önkormányzat és a kormány - amint ezt számos kormányhatározat és közgyűlési határozat tanúsítja - az 1990-es évek legeleje óta törekedett a beruházás megvalósítására. A szerződéskötésre 1998 tavaszán, azt követően került sor, hogy a kormány 1997 tavaszán döntött a beruházásban való részvételről, majd az 1998. évi költségvetés részeként az Országgyűlés elé terjesztette javaslatát, bemutatta a beruházás teljes tervezett költségét, az ebből az államot terhelő hányadot és azt, hogy ez összegszerűen hogyan érinti a következő három év költségvetését. Ennél erősebb országgyűlési megerősítésre a jogszabályok szerint nincs szükség.
H
A szerződés alapján a jogszerű eljárás az lett volna, ha a következő évek költségvetésébe kiadási előirányzatként beállítják a szerződés alapján abban az évben fizetendő összegeket. Azonban a kormány elmulasztotta ezt felvenni a költségvetés tervezetébe, és így az nem szerepel az Országgyűlés által elfogadott költségvetésben. Bár a központi költségvetést az Országgyűlés állapítja meg, és ebben közjogi szempontból teljes önállósággal rendelkezik, nem hagyhatja figyelmen kívül döntésének polgári jogi következményét. A költségvetést determinálják az ország gazdasági, pénzügyi lehetőségei, korábbi döntések, a fennálló intézmények, amelyeknek működését bizonyos szinten kell tartani, az állampolgárok, a közalkalmazottak, a munkanélküliek, a nyugdíjasok stb. számára jogszabályokban megígért juttatások, a megkezdett beruházások, és a sort még hosszan lehetne folytatni. A figyelmen kívül nem hagyható tényezők között vannak a szerződéses kötelezettségek is. A költségvetési fedezet hiánya az államot mint szerződő felet nem mentesíti szerződéses kötelezettségei alól. Ha költségvetési fedezet hiánya miatt nem teljesíti valamely szerződéses kötelezettségét, azzal szerződésszegést követ el. Azért kell tehát a költségvetésbe ezeket a tételeket felvenni, hogy a költségvetés a tényleges helyzetnek megfelelően tükrözze a költségvetés pénzügyi terheit és lehetőségeit, és hogy tervezési mulasztással ne sodorják az államot szerződésszegésbe. A költségvetés készítői ezért felelősséggel tartoznak.
H
Az óvatos és körültekintő eljárás még akkor is a kiadásnak a költségvetésben való előirányzata lett volna, ha a kormány vitatja a kötelezettségét. A kormány tudta, hogy a főváros nem fogadja el az álláspontját, és a per során többször kifejtettük, hogy véleményünk szerint a kormány álláspontja súlyosan jogsértő. Reális kockázata volt tehát annak, hogy a kormány a bíróság előtt nem fogja tudni megvédeni álláspontját. A helyzetet súlyosbítja az, hogy 1998 őszén, amikor egy, a megfelelő kiadási előirányzat felvételére irányuló egyéni képviselői indítványról kellett dönteni, a kormány elmulasztotta az Országgyűlést tájékoztatni arról, hogy a beruházással kapcsolatban szerződés áll fenn, amelyből kötelezettségek fakadnak, vagy legalábbis fakadhatnak. 1999 őszén, a 2000. évi költségvetés előterjesztésekor ráadásul már megszületett az első ítélet, amely megállapította, hogy a metróberuházással kapcsolatban érvényes polgári jogi szerződés áll fenn, amely kötelezettségeket tartalmaz az állam terhére. Ám a beruházás ez alkalommal sem került be a költségvetésbe, sőt a következő évben sem, amikor már jogerős ítélet állapította meg, hogy az állam törvénytelenül mondta fel a szerződést, az tehát továbbra is köti őt.
H
A szerződés intézményének az állami feladatok ellátása során való alkalmazása a jogállamiság szép megnyilvánulása. A feladatát azonban csak akkor tudja betölteni, ha mindenki komolyan veszi a szerződés kötőerejét, ha a szerződések kikényszeríthetők, és ha szerződésszegés esetén a sérelmet szenvedett fél hatékony jogorvoslatot vehet igénybe.
A szerző a Gárdos Benke Mosonyi Tomori ügyvédi iroda tagja.
