A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének megerősítéséről szóló, 2004 őszén elfogadott hágai program első politikai értékelése megállapítja: az uniós polgárok sürgetésére Európát biztonságosabbá kell tenni, hatékonyabban kell fellépni a szervezett bűnözés és a terrorizmus ellen - s ennek érdekében az uniós döntéshozatalt hatékonyabbá kell tenni. E megállapítás már-már sablonszerű uniós szövegfordulatnak számít, a tagállamok egyhangú szavazását kárhoztató kijelentések már el sem érik az uniós tisztviselők és tagállami politikusok ingerküszöbét.
Ám az EB a döntéshozatal javítására ez alkalommal konkrét megoldást is kínált.
A bel- és igazságügyi együttműködést az alapító szerződések jelenleg két rezsimben szabályozzák; a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködést az Európai Unióról szóló (ún. maastrichti) szerződésben, míg a vízumok, a menekültügy, a bevándorlás és a személyek szabad mozgásának kérdését az Európai Közösséget létrehozó (ún. római) szerződésben. A maastrichti szerződés előtt e kérdésekben európai szintű együttműködés nem volt (csak az Európa Tanács és egyes multilaterális nemzetközi szerződések keretében). Maastricht egyik nagy újítása az volt, hogy e területeket az unió felelősségének a körébe vonta. Ez volt az EU harmadik pillére, amely kormányközi együttműködés keretében, azaz nem közösségi politikaként, de mégis lehetővé tette a tagállamok együttes föllépését olyan területeken, mint a menekültpolitika, a tagállamok külső határainak személyforgalma, a bevándorlási politika, a kábítószer elleni, a nemzetközi méretű csalások elleni harc, az igazságügyi együttműködés vám-, polgári és büntetőügyekben, a rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem ellen, a nemzetközi bűnözés más súlyos formáinak megelőzése és a velük szembeni harc.
A bel- és igazságügyi együttműködés tehát uniós politikaként jött létre; a döntéshozatal nem a megszokott közösségi modell keretében zajlik, amikor is az Európai Bizottság nyújtja be a jogszabálytervezeteket és aztán a tagállamok az Európai Parlament bevonásával egy összetett eljárás során elfogadják a jogszabályokat. A kormányközi együttműködésben a tagállamok igen szorosan tartják a gyeplőt, a többi közösségi intézmény épp csak jelen van. Az uniós politika keretében elfogadott jogszabályok nem részei a közösségi jognak, így a közösségi jog sajátos jellemzői, úgymint a tagállami jogszabályokkal szembeni elsőbbség, illetve tagállami végrehajtó jogszabály nélküli közvetlen alkalmazhatóság ezekre nem vonatkoznak. Nem véletlen, hogy a tagállamok a nemzeti érdekeiket érzékenyen érintő kérdésekben (mint például az EU külpolitikája, a bel- és az igazságügy) ragaszkodnak az együttműködés e formájához.
Az 1997-es amszterdami szerződés a bel- és igazságügyi együttműködés javítása érdekében a szabályozási területeket kettéválasztotta, és egy részüket átvitte az Európai Közösséget létrehozó szerződésbe. Így a személyek szabad mozgásával kapcsolatos területek - határforgalom, vízum, menekültügy -, valamint a polgári igazságügyi együttműködés közösségi modell alá került, míg a rendőri és bűnügyi együttműködés az uniós rezsim alatt maradt (és uniós célkitűzésként ide sorolták a rasszizmus, az idegengyűlölet elleni harcot). Az amszterdami szerződés a "bel- és igazságügyi együttműködés" nevet is lecserélte, s helyette a "szabadság, biztonság és a jog érvényesülésének területe" kifejezést használja. Egy ún. átvezető klauzulát (pasarelle, bridging clause) is beillesztett azonban a maastrichti szerződés szövegébe, amely lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy ha úgy kívánják, egyhangú szavazással a rendőrségi és igazságügyi hatóságok közötti együttműködést, valamint a bűnügyi jogszabályok közelítésének ügyét is átvihetik az uniós keretekből a közösségi modellbe.
Az Európai Bizottság eme átvezető klauzula igénybevételét javasolja a tagállamoknak; ettől reméli, hogy az unió hatékonyabban védi polgárainak biztonságát. Nézzük, hogy pontosan milyen jogi és politikai környezetben történik is mindez.
A forma
Az átvezető klauzula nem ismeretlen sem a nemzetközi szerződéskötési, sem az uniós gyakorlatban. Azt teszi lehetővé, hogy formális módosítás nélkül lehessen egy szerződés szövegétől eltérni. A maastrichti szerződés szóban forgó 42. cikke értelmében a tanács a tagállamok vagy a bizottság javaslatára egyhangú szavazással határozhat úgy, hogy ezentúl a közösségi modell alapján hozza meg döntéseit a bűnügyi együttműködés kérdéseiben. A cikk utolsó mondata hozzáteszi: a tanács e tárgyú határozatának megerősítését a "tagállamoknak alkotmányos követelményeiknek megfelelő elfogadásra ajánlja". A nemzetközi szerződések - mint amilyen a maastrichti is - módosításához kormányközi konferenciára van szükség, és a változtatást a tagállamok parlamentjeinek meg kell erősíteniük. (Emlékezzünk, például az alkotmányszerződés a francia és a holland népszavazás után itt akadt el.) Az átvezető klauzula értelmében a tagállamok kormányai a tanács keretei között eljárva saját parlamentjeik hozzájárulása nélkül de facto eltérhetnek a szerződés rendelkezéseitől, hiszen a szerződésszöveg ezt lehetővé teszi, és a belső alkotmányos eljárásokat - azaz a nemzeti parlamentek ratifikációit - csak ajánlja, de nem teszi kötelezővé a tagállamok számára. A tagállami parlamenteknek így a követő szerepe jut, amihez egyre kevesebb a türelmük az elmúlt idők tapasztalatai alapján. Az átvezető klauzula így az ismert közösségi/uniós rutinra emlékeztet, amelyben a demokratikus legitimitást rendre lenyomja a hatékonyság igénye. Kérdés, hogy jó-e ez éppen a bűnügyi együttműködés területén?
A tartalom
Nem véletlen ugyanis, hogy a hangzatos bel- és igazságügyi együttműködés uniós szintű volt, és az amszterdami szerződés után a bűnügyi együttműködés továbbra is az maradt. Voltak és vannak a nemzeti szuverenitásnak olyan építőkövei, amelyekhez a tagállamok ragaszkodnak, és hatásköreiket nemhogy átruházni nem kívánják a közösségi intézményekre, de azokkal megosztani sem. Nem akarják ugyanis, hogy a rendőrségi együttműködés, ezen belül a közös bűnmegelőzés, a felderítés és a nyomozás, az információcsere, a különleges nyomozati technikák együttes értékelése és minden egyéb operatív művelet kikerüljön az ellenőrzésük alól. Nem akarják, hogy a kiadatásra, az igazságügyi hatóságok közötti együttműködésre, a büntetési tételek és a tényállási elemek meghatározására stb. vonatkozó szabályozási minimumokra a közösségi szerveknek befolyásuk legyen, s hogy ezek a közösségi jog részeivé váljanak, s mintegy függetlenedjenek a tagállam belső jogrendjétől. A tagok döntő többsége a büntetőjogot továbbra is olyan szabályozási területnek tekinti, amelyben elsődlegesek a saját nemzeti szempontjai: büntetőpolitikája, történelmi, társadalmi és nem utolsósorban jogdogmatikai hagyományai.
A környezet
A politikai és jogi realitás azonban más. 2001. szeptember 11., a madridi és a londoni terrortámadások után sokkal erősebb az igény arra, hogy Európa biztonságos legyen, s ennek érdekében csak közösen lehet tenni bármit is. Az olyan kérdésekben, mint az emberkereskedelem, a szervezett bűnözés, csak a tagállamok együttes és összehangolt fellépése hozhat előrelépést. Az uniós polgárok számára mindez jól kommunikálható, mi több, látványos és tényleges intézkedésekben ölthet formát - s ez a megtépázott presztízsű uniónak nagyon is fontos. Mindeközben a közösségi intézmények a maguk állhatatos módján elkezdték lebontani a bűnügyi együttműködés uniós jellege és a közösségi jog közötti határokat. Az Európai Parlament (EP), különösen annak bel- és igazságügyi együttműködéssel foglalkozó LIBE bizottsága egyértelműen állást foglalt: nem tartható fenn az a helyzet, hogy az uniós keretek között zajló bűnügyi együttműködés alakításában az EP semmilyen szerepet nem kap. Éppen ezért minden eszközzel közösségi mederbe kívánják terelni a bűnügyi együttműködést, és a büntető jogszabályok közelítésében igen progresszívak. Ezt tükrözi többek között az EP-nek a tanácshoz intézett ajánlása a büntető igazságszolgáltatás minőségéről, a büntetőjog tagállami összehangolásáról. Az Európai Bíróság a múlt évben több olyan ítéletet is hozott, amelyek a közösségi jog és az uniós jog közötti különbségeket lényegében elmossák. Ráadásul az EP nem kötelező jellegű ajánlásával szemben az Európai Bíróság ítéletei kötelező érvényűek. A jelenleg parlagon heverő alkotmányszerződés is eltörli az uniós és a közösségi döntéshozatal és aktustípusok közötti különbségeket; vagyis ha hatályba lép, a bizottság, a parlament és a bíróság döntő szerepet kap a bűnügyi együttműködés formálásában. Az alkotmányszerződés első szövegváltozataiban megjelent az Európai Ügyész intézménye is, amely a végleges változatban egy átvezető klauzula keretében a jövőben létrehozható intézményként jelenik meg.
A tagállamok féltve őrzött büntetőmonopóliuma egyre inkább uniós befolyás alá kerül. Az uniós döntéshozatal lecserélése technikai jellegű lépésnek tűnik, és nagy horderejű változásokat ígér. Ezek egy része uniós szinten jelentkezik mint hatékonyabb, a közösségi intézményeket integráló döntéshozatal. Másik következménye viszont az, hogy a tagállami bíróságok előtt kikényszeríthetők, a tagállam jogával szemben elsőbbséget élveznek a közösségi jogszabályok; az át nem ültetett közösségi jogszabályok miatt pedig a tagállamok perelhetők lesznek az Európai Bíróság előtt, és kártérítési felelősséggel tartoznak majd. A nemzeti büntetőjog és büntetőpolitika mozgástere szűkül, és felülíródik egy sor nemzeti beidegződés és gyakorlat. Sorozatban fordulhat elő, hogy a nemzeti alkotmányok egyes rendelkezései, különösen az alkotmányos alapjogok nemzeti alkotmánybíróságok által kidolgozott értelmezései ütköznek a közösségi jogszabályokkal.
A bűnügyi együttműködés céljai magasztosak, ám nem lehet nem észrevenni, hogy az eddig elfogadott uniós jogszabályok közül azok működőképesek, amik valóban az igazságügyi hatóságok közötti együttműködésre vonatkoznak. Mindazok, amelyek ennél ambiciózusabb elképzelést próbálnak megvalósítani, vagy uniós szinten megbuktak (a rasszizmus és az idegengyűlölet elleni küzdelemről szóló kerethatározat), vagy kiüresednek a döntéshozatal bugyraiban (az eljárási garanciákról szóló kerethatározat), vagy fennakadtak a tagállami alkotmánybíróságok horgán (lásd: európai elfogatóparancs Németországban és Lengyelországban). És ez nem a döntéshozatali eljárás, a szavazási rend megváltoztatásával orvosolható, hanem egyértelmű politikai szándékkal. Amennyiben a tagállamok nyíltan bevállalják, hogy a bűnügyi együttműködés terén szorosabbra fűzik a köteléket, akkor a döntéshozatal gördülékenyebb lesz, a végrehajtás hatékonyabb. Csakhogy szembe kell nézni a tagállami, nemegyszer becsontosodott jogintézményekkel, vállalni kell a konfliktust az otthoni elvekkel és értékekkel, s azok hazai képviselőivel. Nos, ez az, ami kutya nehéz.
A szerző PhD-hallgató.
