Mire lehet elég a kormány korrupcióellenes intézkedéscsomagja?

Ha létrejön egy valamelyes autonómiával rendelkező hivatal, az idővel borsot törhet a korrupt döntéshozók orra alá – állítja Martin József Péter, a Transparency International Magyarország ügyvezető igazgatója. 

Tíz éve, a Transparency International (TI) Magyarország fogalmazta meg először: a magyar államot foglyul ejtették. Az angolul frappánsan state capture-ként leírt jelenségnek – miként arról a nemzetközi szakirodalomban bőségesen lehetett olvasni az elmúlt években – számos megnyilvánulási formája van.

A magyar eset nem a klasszikus oligarchikus (ilyen volt a jelcini Oroszország vagy Babiš Csehországa), és nem is a pártalapú foglyul ejtésre példa (utóbbihoz hasonlít a lengyel eset), sokkal inkább a politikainak is nevezett közhatalmi zsákmányszerzésre. Azaz arra, amikor egy dinamikusan változó, informális csoport – amely politikusokból, továbbá oligarchákból, üzletemberekből és strómanokból áll, és jobbára a kormányfőé a végső szó – ejti foglyul az államhatalmat. Némileg pontosítva Tóth István Jánosnak a múlt heti Narancsban megfogalmazott állításait: ez a közhatalmi struktúra ágyaz meg a gazdaságban a haveri államkapitalizmusnak (erről szintén majd’ egy évtizede beszélünk) – így a két jelenség egymást erősíti. (Az említett interjút lásd: „Leállni nem lehet”, Magyar Narancs, 2022. október 6.)

A foglyul ejtett állam

Mit jelent ez a fogalom? Magyarországon az intézmények többségének a vezetését az elmúlt évtizedben megszállták a kétharmados hatalom lojális szereplői, a többit megszüntették vagy kiüresítették. Az állam foglyul ejtése nagyjából az évtized közepére befejeződött, s ez alól éveken keresztül egyetlen, igaz, jelentős kivétel volt: a bírósági rendszer.

A bíróságok hosszú éveken keresztül őrizték autonómiájukat; mára azonban egyre nagyobb nyomás nehezedik rájuk, és nagy kérdés, hogy meddig képesek ellenállni.

Mivel a bíróságok alapvetően decentralizáltan működnek – szemben például a rendkívül központosított ügyészséggel –, itt valamivel nehezebb a hatalom dolga, ha befolyásolni akarja a döntéseket. De az állami hatalomtechnikusok ezt is megoldják: az ügyelosztás rendjén és az előléptetési-jutalmazási rendszeren keresztül olyan helyzetet teremtenek, ami mára súlyos kétségeket ébreszt azzal kapcsolatban, hogy a bíróságok meddig tudják fenntartani – az államhatalom berkein belül működő szervek közül utolsó bástyaként – az ellensúlyszerepüket az autokratikus Orbán-rendszerrel szemben.

A Kúria bevétele fenyeget a legnagyobb veszéllyel, hiszen az ország első számú ítélkező fórumának a döntései alapvető befolyással bírnak az ítélkezésre. (Az eddigi függetlenséget jelzi, hogy a TI Magyarország a közérdekű adatok megismerése érdekében indított többtucatnyi pere túlnyomó többségét megnyerte az elmúlt nyolc évben. Az már más lapra tartozik, hogy ezek az ítéletek többnyire következmények nélkül maradtak.)

A state capture jelenségéből az következhet, hogy bármilyen új intézményt hoz létre a kormány, az szükségképpen része lesz a NER hatalmi gépezetének. Valóban nehéz elképzelni, hogy tizenkét év után bármi megváltozhat. Ha pusztán a fentiekből indulunk ki, akkor a kormány elmúlt hetekben beterjesztett és elfogadott, korrupció elleni csomagjára kapásból rá lehet sütni, hogy az nem más, mint szemfényvesztés. Ennek lehetne minősíteni az új, Integritás Hatóság néven létrejövő szervezetet is, amely elsődlegesen az uniós pénzek szabályszerű felhasználásáért lesz felelős.

Kétségtelen: Magyarországon jelenleg Patyomkin-demokrácia van.

A kellékek a helyükön vannak, de a díszletek mögött – miként sok évvel a Free­dom House, a TI és számos tudományos elemzés után az Európai Parlament is határozatba foglalta – a demokrácia és a diktatúra közötti átmeneti rendszer, azaz „hibrid választási autokrácia” ül tort.

Itt véget is érhetne ez a cikk, mondván, semmi nem fog változni, sőt nem is változhat meg semmi. A kormány által az Európai Bizottságnak ajánlott, 17 intézkedésből álló, korrupció elleni csomag, és az annak részét képező két, már elfogadott törvény, valamint a parlament előtt lévő öt további törvényjavaslat értékelését ezzel rövidre is lehetne zárni. Gondolkodni vagy mérlegelni nem is kellene, csak magabiztosan kijelenteni: a kormány ezután is megvezeti majd nemcsak a hazai közvéleményt, hanem az EU-t is. Mindez jól beleillene a magyar közéletet jellemző bináris, leegyszerűsítő, nemegyszer szemellenzős gondolkodásba is.

Persze lehet, hogy pár hónap múlva tényleg kiderül, hogy parasztvakítás az egész, és Orbán Viktor olyan „zseniális”, hogy ördögi módon megvezeti az egy évtized után most éppen tettre kész Európai Bizottságot, annak tisztségviselőit és a politikus biztosokat, a tagállamokat, nem beszélve az Európai Parlamentről.

Mégis azt állítom, hogy az „egész csak ócska szemfényvesztés” következtetése ebben a pillanatban egyrészt nem a valóság reális értékeléséből indul ki, másrészt árt a demokrácia és a jogállam ügyének.

Több, mint színház

Az az állítás, hogy semmi változás nem várható, figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy a jelenlegi csomag nem a magyar kormány egyoldalú vállalása, hanem az Európai Bizottsággal folytatott tárgyalások egyfajta részeredményének tekinthető. És figyelmen kívül hagyja azt is, hogy az Európai Bizottságban e tárgyban szemléletváltás ment végbe az elmúlt egy-két évben.

Az EU egy évtizedig tétlenül nézte, hogy rendszerszinten sérül a jogállam néhány tagállamban, elsősorban Lengyelországban és Magyarországon, és ennek következtében csúcsra járatják a korrupciót (elsősorban az uniós mércével nézve szélsőségesen központosított Magyarországon). Voltak ugyan kötelezettségszegési eljárások (ezek kevés kivételtől eltekintve technikai szintű jogászkodásba fulladtak), és elindult az ún. 7. cikk szerinti eljárás is az említett két ország ellen (ezek aligha tudnak célba érni a tagállamok közötti konszenzuskényszer miatt), de nem túlzás azt állítani: végeredményben nem történt semmi. Pontosabban mégis: számos más tényező mellett az évente a GDP átlagosan 4 százalékára rúgó uniós források egy részének lenyúlásának következtében idehaza kiépült a NER-világ, a foglyul ejtett államhatalom és a haveri magángazdaság szimbiózisa.

 

Adja vagy nem adja?

Fotó: MTI/Miniszterelnöki Sajtóiroda/Benko Vivien Cher

Az EU tehát óriási késésben van, amikor mostanság lépni próbál, hogy mentse, ami még menthető. Részben talán civil szervezetek nyomására is, az uniós szemléletváltás nagyjából két évvel ezelőtt következett be, amikor az uniós intézmények hosszas tárgyalások után 2020 decemberében az Európai Tanács ülésén megegyeztek az ún. feltételességi mechanizmusról – vagyis arról, hogy az uniós pénzek folyósítását a jogállamiság érvényesüléséhez kössék. Ezt a jogállamisági eljárást idén április 27-én elsőként Magyarországgal szemben indította meg az Európai Bizottság. Az azóta zajló vizsgálatok és az átfogó helyzetértékelés nyomán a Bizottság szeptember 18-án a kohéziós pénzek (nagyjából 22 milliárd euró) 30 százalékának felfüggesztésére tett javaslatot az Európai Tanácsnak, és november 19-ig adott haladékot Magyarországnak az intézkedések meghozatalához.

Miként Lengyelországban a helyreállítási pénzek kifizetésének ügyében, úgy Magyarországon a jogállami mechanizmus érvényesítése során is ezen intézkedések végrehajtásának szoros nyomon követése várható. Ez is újdonság: eddig az EU-t nem különösebben érdekelte a jogszabályok végrehajtása. Megálltak a törvényhozásnál, márpedig nálunk (miként a térség más országaiban sem) a törvény szövege sajnos még nem garancia annak megfelelő végrehajtására. Persze a puding próbája az evés: mivel ilyen eljárás még nem volt az unióban, a jövő zenéje, hogy a végrehajtás ellenőrzése mennyire lesz következetes és hatékony.

De a hazai oldalon is megváltozott a helyzet. A magyar gazdaság – részben az ukrajnai háború nyomán kilőtt energiaárak, részben a legutóbbi évek hibás gazdaságpolitikai döntéseinek következtében – sanyarú helyzetbe került. És bár az államcsőd rémével való ijesztgetés a felelőtlen túlzások közé tartozik – miként arra Surányi György is kitért a múlt héten a 24.hu podcastjében –, kétségtelen, hogy ha nem jönnek az uniós pénzek, akkor a gazdaság továbbcsúszik a lejtőn; az egyensúlyi mutatók továbbromlanak, és még mélyebbre süllyed az ország. A magyar kormánynak minden eddiginél nagyobb szüksége van az uniós forrásokra.

Szemléletváltás az egyik (uniós) oldalon – paradigmaváltásnak még nem merném nevezni –, és erős pénzügyi kényszer a másikon.

Ez alapján kijelenthető, hogy Orbán Viktor minden bizonnyal változatlan szándéka (pávatánc, kettős beszéd, látszatintézkedések) ellenére a helyzet megváltozott. Ettől még persze nem csak a magyar kormánynak – az evidens gazdasági okok miatt –, de az EU-nak is behatárolt a mozgástere. Az uniónak aligha lehet érdeke a magyar kormány teljes elszigetelése, hiszen ez aláásná az agresszor Oroszországgal szembeni európai egységet. (Az uniós szemléletváltásban benne lehet az is, hogy Brüsszelben sokaknak van elegük abból, hogy Orbán folyamatosan a szankciók ellen hergel; jóllehet az Európai Tanácsban eddig minden csomagot megszavazott.) És az EU-nak nem érdeke a magyar gazdaság destabilizálódása sem, mert az nem csak a kormánynak, de a lakosságnak (ideértve annak ellenzéki részét is), hovatovább a nálunk lévő jelentős külföldi (nyugati) tőkének is fájna. Magyarország – Írország után – még mindig a leginkább külföldi­tőke-függő ország az unióban.

Ebből következően nagy valószínűséggel decemberig megszületik a megállapodás az EU és Magyarország között, és a kohéziós támogatások jelentős részét Magyarország meg fogja kapni. Még ha a Bizottság fenn is tartja a javaslatát a pénzek felfüggesztésére, az Európai Tanács a kormány segítségére siethet: a lengyel, az olasz és pár kisebb közép- és kelet-európai ország blokkolhatja a szankciót. A helyreállítási alap ügyében – itt majdnem 6 milliárd euró a tét – nagyobb a Bizottság mozgástere, e pénzek folyósítása kétoldalú alku függvénye. Ha nincs megegyezés decemberig, akkor ezen összeg legalább 80 százaléka végleg elvész. Mindebből tehát az következik, hogy nemcsak az a kérdés, hogy jönnek-e majd a pénzek, hanem az is, hogy ennek mi lesz az ára a kormány részéről.

Szűk mozgástér

A mozgástér mindkét oldalon szűk, ám éppen a kényszerek hatalma hozhat valami változást a korrupció elleni küzdelemben is. A TI Magyarország álláspontja az, hogy

ez a csomag az elmúlt tizenkét év legjelentősebb, hovatovább egyetlen komolyan vehető korrupcióellenes törvényhozási akciósorozata.

Az elfogadott intézkedések közül találunk néhány előremutatót, bár nyilván messze nem olyan mértékben, mint szeretnénk. Kis reménysugár lehet az újonnan létrejövő Integritás Hatóságnak az a jogosítványa, hogy felfüggeszthet közbeszerzési eljárásokat, és az is, hogy ún. mulasztási pereket indíthat a feladataik ellátásában nem jeleskedő állami hivatalok ellen. Az Integritás Hatóságnak emellett a jövőben az Európai Csalás Elleni Hivatalt (OLAF), sőt az Európai Ügyészséget is tájékoztatnia kell a látókörébe került ügyekről. A NAV pénzügy­őreinek együtt kell majd működniük az OLAF-fal. Az, hogy a vagyonnyilatkozatokat ezentúl az Integritás Hatóságnak kell ellenőriznie, sajnos csak tyúklépésnek tekinthető, mivel a vagyonnyilatkozati rendszer jelen állapotában teljességgel alkalmatlan a politikusok gazdagodásának nyomon követésére. A közérdekű adatok megismeréséért megállapítható költségtérítést is maximálták, és megszűnik az adatigénylések teljesítésének 90 napos halasztása is. Sajnos azonban ezek is csak apró lépések a tisztább viszonyok irányába.

Az egyajánlatos közbeszerzések jelenlegi, mintegy 40 százalékos, uniós összehasonlításban magas arányának 15 százalékra csökkentése nemes cél, aminek legfontosabb eszköze a cinkelt eljárások kiiktatása lenne. Más kérdés, hogy ez még nem oldja meg a három-négy ajánlatos álverseny problémáját, miként azt sem orvosolja, hogy néhány ágazatban szinte már csak NER-közeli szereplők léteznek a piacon.

A most elfogadott törvények számos ponton súlyosan hiányosak. Nagy kérdés, hogy az Integritás Hatóság valóban független lesz-e. Az időszűke miatt a pályázatokra kevés idő jut, és kérdés, hogy a lebonyolítás során az állam ad-e esélyt annak, hogy független szereplők fussanak be. Az EU-nak mindenképpen ügyelnie kell rá, hogy ne a NER embere, de még csak ne is egy könnyen irányítható szürke eminenciás, hanem valóban független szaktekintély vezesse a hatóságot. (Az persze kérdés, hogy a kormány súlyos hitelességi deficitje miatt egy ilyen személy egyáltalán vállalná-e a megbízatást.) De még ha az Integritás Hatóság független lesz is, a többi állami szerv élére kinevezett politikai potentátok ettől még a helyükön maradnak, és aligha mennek majd szembe a NER érdekeivel – így továbbra is foglyul ejtett államról beszélhetünk. Különösen fájdalmas mindez az igazságszolgáltatás esetében. Ha valóban betölti küldetését, az Integritás Hatóság egyes ügyei a bíróságokon landolnak majd, ezért kellenek az intézményes garanciák a bíróságokat sújtó kormányzati nyomás megfékezésére – de ilyeneket a csomag nem tartalmaz.

A jövőben már nem lesz abszolút monopóliuma az ügyészségnek arra, hogy vádat emeljen korrupciós ügyekben. De az igazi előrelépés az lett volna, ha nemcsak a szorosan vett magánjogi szereplők, vagyis az állampolgárok és az államhatalmon kívüli szervezetek, hanem az Integritás Hatóság is közvetlenül a bírósághoz fordulhatna akkor, ha az ügyészség nem indít eljárást vagy megszünteti a nyomozást.

Nyomásgyakorlás

Mégis: az ebben a pillanatban még a súlyos hiányosságok ellenére sem mondható, hogy az Integritás Hatóságnak, ha autonóm vezetői lesznek, semmilyen hatása nem lesz a hazai korrupcióra és a NER jövőjére. Korrupciókutatók körében népszerű olvasmánynak számít Thuli Mandosela dél-afrikai korrupció elleni aktivista State of Capture című, 2016-ban kiadott jelentése. Mandoselát Jacob Zuma, aki majd’ egy évtizedig volt Dél-Afrika elnöke, nevezte ki főügyésznek. Zuma rendszere szintén korrupt, foglyul ejtett állam volt, bár inkább oligarchikus jellegű. Mandosela az évek során nagy presztízst adott az addigi szürke hivatalnak, olyannyira, hogy a 2016-ban kiadott jelentése általános vélemény szerint végül hozzájárult Zuma 2018-as bukásához.

Egy másik, közelebbi példa: Laura Codruța Kövesi, az Európai Ügyészség tavaly kinevezett első vezetője egy sajátos politikai szituációban és a magyarnál lényegesen plurálisabb politikai rendszerben vált autonóm szereplővé Romániában az ottani korrupcióellenes ügyészség (DNA) élén, 2013 és 2016 között. A DNA korábban is létezett, de érdemben nem befolyásolta a fehérgalléros korrupció menetét Romániában. Kövesi működése idején azonban az intézmény „rájött”, hogy vannak fogai és karmai, amit nem is volt rest használni. Bár a DNA tevékenysége nem volt mentes ellentmondásoktól és hibáktól, az elvitathatatlan, hogy a magas szintű korrupció elleni közdelemben új szintet lépett keleti szomszédunk.

Ezek a példák is jelzik, hogy

ha létrejön – nálunk például uniós kényszer hatására – egy valamelyes autonómiával rendelkező hivatal, az idővel borsot törhet a korrupt döntéshozók orra alá.

Magyarország, valamint a demokrácia és a jogállam ügye iránti felelősségétől vezérelve tette közzé a múlt hét végén három civil szervezet, a TI Magyarország, a K-Monitor és a Helsinki Bizottság a kormány korrupcióellenes csomagjának részletes jogi elemzését és kritikáját, konkrét javaslatokkal kiegészítve. A dokumentum célja a tájékoztatás és a nyomásgyakorlás, nemcsak a magyar kormányra, hanem az Európai Bizottságra is. A játszma ugyanis még nem ért véget. Ha az Európai Bizottság és a tagállamok elszántak, a következő két hónapban számos változtatásra bírhatják rá a magyar kormányt.

Sokakkal ellentétben úgy gondolom: az unióval folytatott tárgyalások nyomán az út végén ott lehet a csatlakozás a ma még a kormány által mereven elutasított Európai Ügyészséghez is; ezt a TI hosszú ideje szorgalmazza. (Tavaly alapos tanulmányt közöltünk, és nemzetközi konferenciát is szerveztünk a témáról Kövesi részvételével).

A fentiekből következően a TI álláspontja az, hogy „biodíszletként” nyilván nem, de világos feltételek mellett nem zárkózunk el attól, hogy az Integritás Hatóság mellett működő, újjáalakuló Korrupció Elleni Munkacsoportban részt vegyünk. A múlt héten közzétett előzetes feltételek közé tartozik a nyilvános ügy­rend, és az, hogy a munkacsoportnak érdemi beleszólása legyen a hatóság munkájába. A TI azonnal távozni fog a munkacsoportból, ha az nem tölti be küldetését és/vagy a korrupciós helyzet tovább romlik. Persze a munkacsoport tevékenysége nemcsak a TI-ról szól, hanem arról a további kilenc civil szervezetről is, amelyek a nem kormányzati oldalt képviselik majd. Mert mondanom sem kell: amennyiben kiderül, hogy e szervezetek – szemben az elfogadott törvény szellemével – nem függetlenek a kormánytól, úgy a TI már az elején távol marad.

Megrengeti-e a most elfogadott csomag a NER-t, a foglyul ejtett államot? Rövid távon nyilvánvalóan nem, naivitás lenne az ellenkezőjét gondolni. A rendszer kiépült, lételeme az intézmények részrehajló működése és a korrupció. De egyszer ennek a piramisjátéknak is véget kell érnie. Ma még nem tudhatjuk, hogy az uniós nyomásgyakorlás és – ha lesz – szigorú ellenőrzés révén a korrupcióellenes csomag mely eleme indíthat el később érdemi változást, ami akár a NER eróziójához is hozzájárulhat.

Amikor az a kérdés, hogy meg kell-e ragadni a megváltozott helyzet okozta minden lehetőséget annak érdekében, hogy a korrupciót mérsékelni lehessen, arra a világ legnagyobb korrupció elleni civil mozgalmának, a TI-nak a válasza egyértelmű igen. Ez következik a szervezet szakmai küldetéséből, ethoszából és a működését meghatározó dokumentumokból. (A teljes elzárkózás amúgy – szélsőséges eseteket leszámítva – idegen nemcsak a TI-tól, hanem az összes komolyan vehető nemzetközi szervezettől és NGO-tól.) Lemondóan legyinteni ráérünk pár hét vagy hónap múlva is, amikor – ha úgy adódik – kiderül, hogy mégis szemfényvesztés volt az egész. Ebben az esetben még mindig ugyanott vagyunk, azaz leszünk, mint ma. Nincs veszítenivalónk.

A szerző a Transparency International Magyarország ügyvezető igazgatója.