Valóban: a következő évi költségvetésen lyukak tátongtak, de nagyrészt azért, mert a miniszterelnök egy lépésben akarta végrehajtani az egykulcsos személyi jövedelemadó bevezetését és ezzel elveszett majd 400 milliárd forint bevétel. Pedig megtehette volna ezt fokozatosan is, vagy akár az áfát is emelhette volna még magasabbra. Igaz, akkor Európában a legmagasabb áfakulcsig jutottunk volna, ami rosszul mutat, de válságban – és a traumatológián – nem az elegancia a fő szempont. Az új kormány azonban a vállalatokon és a bankokon keresztül közvetlenül akarta beszedni a pénz jelentős részét, mert így nem csak a politikai felelősséget tolhatta el magától, de alkalma nyílt az adót befizetők közötti differenciálásra is.
Játék a más pénzével
A különadókból a költségvetésbe befolyó összeg 2014-ben már vagy nyolcszor akkora lett, mint a Gyurcsány-kormány idején volt, pedig ők is igyekeztek. Abban az évben a különadó-bevételek messze meghaladták a társaságiadó-bevételt és az szja-bevétel felére rúgtak, ami figyelemre méltó eredmény. S miközben a kormánypárti gazdaságpolitikusok szerint gazdasági sikereinkben kimagasló jelentősége van a szektorális adók jövedelemátrendező hatásának, meglepően keveset tudunk ezekről az adókról. A kormány és a jegybank, miközben vastag könyvekben dokumentálja a fülkeforradalom vívmányait, hanyagolja ezen hungarikumok kutatását. Ami nem meglepő: ha ugyanis a végső adófizetők megtudnák, hogy valójában mennyi különadóterhet viselnek, talán kevésbé lelkesednének ezekért a közvetett szektorális adókért. Emlékezzünk vissza: e fronton láttuk először a kormányfőt látványosan visszakozni. „Ez csak a távközlési adó kiterjesztése lett volna” – mondta csalódottan az internetadó ötletének elvetésekor. A kiszemelt végső teherviselők ugyanis pillanatok alatt levették ennek a (tervezett) különadónak a várható következményeit, és nyomban az utcára vonultak – a kormány pedig hamut szórt a fejére és adókedvezményeket ígért.
Ha ítéletet akarunk mondani az elmúlt évek magyar adópolitikájáról, nincs könnyű dolgunk. A kép egészét szemlélve jól látszik, hogy csökkent az élőmunka adóterhelése, a közvetett adók szerepe pedig nőtt. (Úgy, ahogy az EU, az OECD és mások kérték.) Ez önmagában derék dolog, hiszen pozitív hatást gyakorolhat a versenyképességre, a beruházásokra, a munkahelyteremtésre, a fogyasztásra és így a gazdasági növekedésre. Már ha a körülmények eközben nem változnak az egyéb intézkedések miatt. A nagy szolgáltatókra, bankokra kivetett különadók általában egyszerűen beszedhetőnek bizonyultak, s a tranzakciós illetékről is sejtettük, hogy válságadóként hatékonyan működik majd – ez is beigazolódott.
Ma sem könnyű kihámozni, mit köszönhetünk a különadóknak, mert a gazdasági összkép azóta még pozitívabb lett, és a látványos – a csok-kal, az uniós támogatásokkal és az olcsó hitelekkel fűtött – növekedés láthatóan amnéziát okoz. Pedig 2012-ben még hiába hagyott sok pénzt a középosztály zsebében az egykulcsos adó, csak a megtakarítások növekedtek, nem pedig a fogyasztás, a magánberuházások növekedése pedig akkoriban még az eszközpótláshoz szükséges szintet sem érte el. Az adócsökkentés élénkítő hatásai sehogyan sem akartak megmutatkozni: a versenyképesség-kutatások rossz hangulatot mutattak, és leginkább az uniós vastüdő tartotta a gazdaságban a lelket.
A kormány ezek után jövedelempolitikai ajándékokkal (minimálbér-emelés, családi adókedvezmény), az MNB pedig monetáris politikai eszközökkel toldotta meg az adópolitikai intézkedéseket. És lőn: 2014-ben a számok már valóban biztatóbb képet festettek, egy MNB-kutatás az adó- és jövedelempolitikai változások nyomán a GDP 0,8–1,5 százalékát kitevő költségvetési egyenlegjavulást jelzett előre, 1,5 százalékos növekedést és 2 százalékos foglalkoztatásbővülést.
Helikopterről nézve tehát javult a kép. Ám ha elmerülünk a különadóztatás részleteiben, sok kérdésre nem találunk választ. Az adóbevételeket ismerjük, de a hatásokat, különösen a közvetetteket alig. A különadóterheket jelentős részben áthárítják az érintett bankok, vállalatok, csak éppen erről kevés az adat. Nem tudjuk, egy-egy adó hogyan torzítja a hatékonyságot, veti vissza a beruházási kedvet a maga ágazatában. Homály fedi az adminisztratív és a bevallási költségeket, és a különadók elkerülésének gyakorlatait. Óhatatlanul felmerül a kétely: lehet, hogy a sok munka, amit az apparátus az új adókba beleölt, a magas adminisztratív és bevallási költség a korábbinál pazarlóbb rendszert szült? Lehet, hogy nem ok nélkül halt ki az ilyen ágazati különadók túlnyomó része az adórendszer evolúciója során, és adta át helyét nagyrészt a forgalmi és fogyasztási adóknak?
Ma Magyarországon közel hatvan adó létezik az ebrendészeti hozzájárulástól az erdővédelmi járulékon, a régi és új különadókon át az szja-ig, a társasági adóig és az áfáig. A második Orbán-kormány különadóinak az ezredfordulón megjelent mobilszolgáltatói kötelező befizetés, a hitelintézeti járadék, a gyógyszergyárak adója, valamint az energiaellátók jövedelemadója, a Robin Hood-adó volt a közvetlen előzménye. Ezt 2010 után 12 nagyobb és több kisebb szektorális adó követte. Ezeket az adókat a szakirodalom nagyrészt a korrektív adók körébe sorolja, mint a dohányzás vagy a környezetszennyezés adóit. Nálunk a hivatalos indok a legtöbb esetben az ágazati piaci erőfölény kihasználása és a magas nyereséghez képest csekély adófizetés volt.
Az adószakma az ilyen adók kivetésénél azon szokott mélázni, hogy van-e elegendő információ a hatékony korrektív adóztatáshoz, nem lenne-e jobb inkább bírságolni az anomáliákat vagy szabályozással csökkenteni azokat. Kormányunk nem sokat tépelődött. A bankszektorban például közismerten nem tökéletes a verseny. A pénzügyi szervezetek különadójának adóalapja 2016-ig a 2009-es mérlegfőösszeg volt, s ez már önmagában furcsa. Nemcsak az elavulás, hanem az aránytalan terhelés miatt is, hiszen a mérlegfőösszegben kisebb különbségek voltak, mint az eredményességben, ami egyébként összefüggött a korábbi piaci erőfölénnyel. Ez az adó így a jobb eredményességű adóalany(ok)nak kedvezett és korrekciós hatás nemigen érvényesült – de ilyen szándék itt valószínűleg nem is volt. Más különadóztatott szektorokban éppenséggel nem is volt akkora nyereség, mert terjeszkedtek és sok ágazatban azért fizettek kevesebb adót a multik, mert csak így lehetett idecsábítani őket.
A szektorális vállalati adóztatás nem csak a mobilitás vagy a piaci helyzet felmérése miatt igényelt volna gondos előkészítést: a vállalatokra, bankokra terhelt különadók erőteljesen befolyásolják a cégek életét, így a reálbérek csökkenését vagy a beruházások visszafogását okozhatják – és okozták is 2010 után. Ám ezek a közgazdasági szempontok az új politikai gazdaságtani megközelítésben nem kaptak főszerepet.
Az adófegyver és az EU
Nem árt tudni: az igazán nyereséges, nagy hozzáadott értékű, az exportban nagy szerepet játszó vállatokat a különadóztatás nagy ívben kerüli, mert ha ezek továbbállnak, bajba kerül a magyar gazdaság. A régi és új Robin Hood-adókkal a kormány elsősorban olyan szereplőket sarcolt, amelyek nem tudtak könnyen odébbállni, mert az infrastruktúra, a koncesszió, az ügyfelek miatt erősen helyhez kötöttek. S nem csak az ostort forgattuk, répa is került olykor: ha a külön-adóalanyok hajlandóak voltak részt venni a NER-ben és nem álltak fenyítés alatt, lehetőséget kaphattak az adóterhek áthárítására, olykor fejlesztési támogatásra is. A különadókat azonban több esetben az állam nem titkoltan kiszorítási vagy akár ellehetetlenítési céllal vetette be.
Emlékszünk: az adófegyvert nem a Fidesz kezdte használni, hiszen már a 90-es években megjelent a magyar politikában. Aztán az 1998-as kormányváltás után Simicska Lajos adóhivatali elnöki kinevezése kevés kétséget hagyott az új miniszterelnök szándékai felől. A 2010-es első különadó is demonstratívan fenyítési célú volt: a végkielégítések visszamenőlegesen bevezetett 98 százalékos különadója világos üzenetet hordozott és sokaknak okozott bosszúságot (másoknak meg kárörömöt). Egy biztos: ez a különadó később minden jogi fórumon elbukott és így nagyon sokba került az adófizetőknek. Később a külföldi bankok, élelmiszerláncok, a nagy közszolgáltatók és az RTL panaszkodtak leginkább diszkriminációra, vagy olyan kisebb szereplők is, mint például a napelemek forgalmazói. Mindenki máshogy próbált megoldást találni, de a legtöbben az Európai Unió intézményeihez fordultak jogorvoslatért.
A különadók magyar burjánzásának nemcsak a bevételkényszer és a NER a magyarázata, hanem az EU tanácstalansága is. A különadók kivetését az uniós szabályok kezdetben – a politikai szándék ellenére – tulajdonképpen ösztönözték. Az áfát, a társaságok nyereségadóit és a magánszemélyek jövedelemadóit a közösségi jog magasabb szinten, de legalábbis átfogóbban szabályozza, mint a különadókat: annak a kormánynak, amelyik az előbbieket akarja megpiszkálni, komolyabb kötöttségekkel kell számolnia. A különadókra viszont – marginális szerepük miatt – nem volt ilyen egységes szabályozás, ami jelentősen megkönnyítette kivetésüket. Az unió versenyjogi, az állami támogatások tilalmára vonatkozó elveit itt is be kell tartani, de a próba-szerencse módszer, avagy az előbb ütünk, aztán kérdezünk újkeletű magyar taktikája eleinte simán, később zötyögősebben, de működött.
A miniszterelnök legutóbb „Tusványoson” emlegette a „Brüsszel” elleni függetlenségi harcában politikai sikerként a multik különadóztatását, pedig ezekkel az adókkal nemritkán épp a magyar cégeket sikerült megütni. Talán azért is halljuk ezt az érvet ritkábban tőle, mert a téma kevésbé hullik termékeny talajra a közgondolkodásban, mint a migránsozás vagy a sorosozás. Egy GfK-kutatás szerint bár sokan szeretünk magyar terméket vásárolni, a külföldi termék vagy szolgáltató kifejezett elutasítása jóval kisebb arányú. A külföldi kereskedelmi láncok piaci részaránya 10 százalékponttal nőtt öt év alatt, és ezt a trendet Kasszás Erzsi és Német Szilárd együttes erővel sem tudta megfordítani.
Bár az unió lassan ébredt, mégis hamarosan a magyar különadóztatás legerősebb ellensúlya lett. Az Európai Bizottság 2011-ben kötelezettségszegési eljárást indított a távközlési különadó miatt, majd egy 2012-es eljárásban a külföldi tulajdonú cégek adóztatási megkülönböztetését, az adó progresszivitását kifogásolták. Az ún. ágazati különadók 2013-as kivezetése – és újjászületésük más formában – megoldotta ezt a jogi konfliktust.
A különadók rendszere egy másik szempontból is biceg: az unió egyik alapvető szempontja a jóváhagyásnál az adóbevétel célzott, a korrekciót segítő – például a környezeti vagy társadalmi károkat csökkentő – felhasználása. Ám a magyar különadók túlnyomó többsége közvetlenül és elkülönítés nélkül a központi költségvetésbe folyik be. A válságkezelés minősíthető ilyen korrekciós célnak, de 2012 után ennek egyre kevésbé volt alapja. Amikor a kormány mégis konkrétumot mondott be, az sem volt az igazi: a népegészségügyi termékadó esetén „az egészségügyi dolgozók béremelése” mesterkélt indoknak tűnt, hiszen ez amúgy rutinszerű állami feladat. A szolgáltatási szektorban és ezen belül a kiskereskedelem szabályozásánál felbukkanó anomáliákról az Európai Bizottság legutóbbi ajánlása kiemelten megemlékezett, ahogy különadóinkról is. A véleményüket 2017-ben így összegezték: „A 2013 óta tartó csökkenő trend ellenére az ágazati adók – amelyek közül néhány változatlanul jelentősen torzító hatású – továbbra is bonyolulttá teszik az adórendszert, és gyengítik a befektetői bizalmat.”
Hogyan adóztattak?
A különadók költségvetési tervezése nagyon gyengén működött az első években. Ám a kormány nemhogy javította volna a törvény-előkészítés és a szakmai munka feltételeit, de 45-ről 30 napra csökkentette a fizetési kötelezettségekkel járó törvények bevezetési idejét. Ezután még kevésbé lehetett mérlegelni, mi lesz egy-egy jogszabály hatása a versenyképességre, a foglalkoztatásra vagy magára a költségvetésre. Az Állami Számvevőszék is megemlítette 2015-ös jelentésében: a vonatkozó törvények esetében „nem álltak megfelelő számítások rendelkezésre az adó alapjára, az érintett adóalanyok számára, a várható adó nagyságrendjére vonatkozóan. A központi költségvetésre gyakorolt éven túli hatás nem került bemutatásra.” A jelentés szerint mindössze négy nem technikai jellegű törvénymódosítás előtt készült hatásvizsgálati lap (a 28-ból!), pedig ezt jogszabály írja elő. A reklámtörvény hatálybalépésének végső dátuma – több változtatás után – 2014. augusztus 15. lett, miközben az első bevallás időpontja 20-a maradt. Ráadásul itt elsőre senki emberfia nem értette pontosan a szöveget, csak magát a mindent elsöprő politikai szándékot. A különadótörvények előkészítése az ezredforduló táján megismert nirvána tévedések emlékét idézte fel: a minimálbér megduplázásánál, a közalkalmazotti béremelésnél vagy a 13. havi nyugdíj bevezetésekor is a nagy ismeretlenbe ugrottunk fejest. Ilyenkor az el nem készült hatástanulmányok helyett leginkább az állam mindenhatóságában bízik a politika, hiszen maga is sejti, hogy a probléma nem oldódik meg, vagy épp újakat szül.
Mindezek után – nem meglepő módon – 2015-ben gyengén szerepeltünk a költségvetés átláthatóságával kapcsolatos nemzetközi felmérésen. A több mint száz országot vizsgáló Open Budget Survey listán 2015-ben a 45. helyen álltunk, az OECD-országok közül csak Törökországot előztük meg. A 2015-ös jelentés szerint „a törvényhozás korlátozott felügyeletet gyakorol a költségvetési ciklus tervezési szakasza során, és korlátozott felügyeletet végez a végrehajtás során is”. A régióból szinte mindenki előttünk végzett, s ami talán ennél is ijesztőbb: 2015-ben Oroszország, Grúzia és Uganda költségvetése is átláthatóbb volt, mint Magyarországé.
A különadók a kezdeti kivezetési ígéretek ellenére még sokáig velünk maradnak. Ennek az oka egyrészt az állami újraelosztás régóta magas mértéke: a kormány inkább csak átrendezte a bevételeket a NER szellemében, mintsem csökkentette azokat. A korrektív különadók általában két célt szolgálnak: a káros helyzet mérséklését, a kibocsátás, fogyasztás csökkentését és a költségvetés bevételeinek növelését. Nálunk arról, hogy mi káros és mi nem, többnyire szubjektív politikai döntések születtek, amihez az érdekeltek az évek során igazodtak: ki így, ki úgy. Így aztán, ha holnap egy szuperhős toppanna be a Bankszövetségbe, hogy ő lejátssza a miniszterelnökkel a bankadót, akkor némi tétovázás után megkérnék, hogy ne ugráljon, éppen alkuban vannak, és amúgy végre egész jól pörög az üzlet is. A különadók kivezetése minden bizonnyal elmarad: a NER nemcsak szent és sérthetetlen, hanem csábító is tud lenni azoknak a vállalatoknak, bankoknak, amelyikeket éppen nem kinyírni akar.
(A cikk megírása során felhasználtam a Leitner és Leitner Tax Adótanácsadó Kft., Mihályi Péter, Várhegyi Éva, a Köz-gazdaság c. folyóirat 2014-es adópolitikai különszáma és a portfolio.hu témába vágó írásait.)
| Csak a fantázia szab határt – különadó-válogatás ínyenceknek 2004-től összesen 16 jelentősebb szektorális jellegű különadóval ismerkedhettek meg a gazdasági szereplők, amelyek közül 13 a központi költségvetést, 3 az Egészségbiztosítási Alapot gazdagította. Néhány már megszűnt, idén kettő is, de egy új különadót megint elfogadott az Országgyűlés. Míg 2009-ben a szektorális különadók bevételei nem érték el a 100 milliárd forintot, addig 2014-ben az államháztartás szektorális különadó-bevétele meghaladta a 740 milliárd forintot. Ez az összeg felülmúlta a társaságiadó-bevételeket és nagyjából a személyijövedelemadó-bevétel felére rúgott. A különadóterhek több mint felét a pénzügyi szektor fizette be, messze megelőzve ezzel a második helyezett energiaszektort, amely kevesebb mint 10 százalékot fizetett. A 2010 utáni ágazati különadóztatás sorát a bankokkal kezdte a kormány, ahogy ígérte. Az előző kormány hitelintézeti járadékát némi undorral továbbra is beszedték, de kivetették a pénzügyi szervezetek különadóját. Az előbbi akkoriban 40 milliárdos nagyságrendről indult, majd fokozatosan csökkent, mígnem az idén kivezették. Az utóbbi viszont éveken át évi több mint 140 milliárd forint bevételt hozott, később a bankokkal kötött megállapodás ezt az összeget 2015-től megfelezte. Az Országgyűlés 2010. október 18-án fogadta el három ágazatra – a bolti kiskereskedelmi tevékenységre, a távközlési tevékenységre és az energiaellátó vállalkozási tevékenységre – három évre kivetett adóról szóló törvényt. Ezek neve is ágazati különadó lett, s csak kapkodtuk a fejünket: a költségvetés először 161, majd 170, végül 190 milliárd forint bevételt tervezett ezekből. A bolti kiskereskedelmet terhelő adónál a legmagasabb kulcs, mely a 100 milliárd forintnál nagyobb árbevételű cégeket sújtotta, a kisebb cégekre kimértnek a 25-szöröse volt. A diszkriminációt az Európai Bíróság jogellenesnek találta, de a kormány ezt nem várta meg és 2013-tól kivezette ezt a három adót. Bevezetett viszont – utánuk vagy helyettük – új különadókat: a percalapú távközlési adót és a közműadót, mely utóbbit a vezeték hossza alapján mérik ki. Más címmel ugyanaz a mese. Mivel 2012-ben még mindig nagy volt a tervezett deficit, a kormány a dupla banki különadóztatást megfejelte a tranzakciós illetékkel. Ez már az indulásnál meredek dolognak tűnt: a válság után összeroppant hitelezés közepette a bankokra több mint 400 milliárdos külön terhet róni. A pesszimista közgazdasági jóslatok be is igazolódtak, a kellemetlen mellékhatás a növekedés szempontjából erősebbnek tűnt, mint a gyógyhatás. Ezért lett akkoriban hirtelen szükség a növekedési hitelprogramra és más ajzószerekre. És ha a két korábbi bankadó ügyfelekre hárítása nem volt egyszerű recessziós környezetben, annyira egyértelmű volt ez a tranzakciós illeték esetében. Sőt, egy 2013-as MNB-felmérés szerint az első félévben a lakossági díjemelések mértéke egyes bankoknál meg is haladta a tranzakciós illetékkel indokolható szintet. Kivetése nagy szerepet játszott több százezer bankszámla megszüntetésében és abban, hogy az elmúlt években kiugróan megnövekedett a készpénzállomány, de közben az adó nélkülözhetetlenné vált a NER számára: a 2016-os különadó-bevétel közel 30 százaléka ebből a forrásból származott. (Erről lásd: Pénz a párnacihában, Magyar Narancs, 2017. július 13.) Az élelmiszerlánc-felügyeleti díjat 2012-ben kellett először megfizetni, de a viszonylag kis bevétel miatt ezt nem szoktuk egy lapon említeni a nagy szektorális különadókkal. A kiskereskedelem ágazati különadójának 2013-as kivezetése miatt viszont a kormány ebben a szektorban is kereste az új különadóztatási formát, és roppant innovatívan 2014-ben e díj fizetésének a módosításában találta meg. A sávos és szélsőségesen progresszív új rendszerben a Tesco felügyeleti díja például nagyjából a 20-szorosára nőtt volna, miközben a CBA- vagy a Coop franchise-ba tartozó cégek esetén minimális lett volna az emelkedés. A bevételi cél hirtelen 30 milliárd lett. Ám az unió lépett, és 2015-ben felfüggesztette a felügyeleti díj, valamint a 2014 decemberében a dohánygyárakra és dohánykereskedelmi cégekre kivetett egészségügyi hozzájárulás (eho) sávos adóztatását. Kormányunk ekkor előremenekült: 2015. december 27-étől kivezette a progresszív kulcsokat, megszüntette az 500 millió forintnál kisebb adóalapú üzletek mentességét, sőt, visszamenőlegesen is korrigált. (A dohányipari eho esetében is eleget tett a kormány a brüsszeli diktátumnak.) Természetesen azóta újabb ötletek is felbukkantak, hiszen mindkét szektor fontos terepe a NER-nek. 2013-ban egy új terepen, az iparűzési adóban is megjelent az ágazatok szerinti diszkrimináció, illetve a fenyítés motívuma: a módosítás az adóalap és a levonásoknál alkalmazott sávok meghatározásánál vezetett be külön szabályokat. E beavatkozás az ágazati különadóztatás mértékét a 2014-es csúcsévben – ebben a tágabb megközelítésben – majd 800 milliárdos szintre emelte. Az összeg ezután kezdett lassan csökkenni (ami nagyrészt a pénzügyi szektor fokozatos tehermentesítésének tudható be), de idén sem lesz kevesebb 650 milliárdnál. A népegészségügyi termékadó az egészségügyi kormányzat eminens hozzájárulása volt a különadóztatás fejlődéstörténetéhez. Az adó bevezetése a nagy igyekezetben költségesre sikerült, viszont kevés bevételt és kellemetlen mellékhatásokat produkált. A reklámadót 2014 júniusában, kivételes eljárásban intézményesítette az Országgyűlés. Az adóalap itt az árbevétel volt, az adóalanyok a médiavállalkozások, kiadók, a reklámhordozók hasznosítói és a reklámközlők (közülük is a nagyobbak; a kicsik nem estek az adó hatálya alá). Az adó különlegesen progresszívre és célzottra sikerült. Az elejteni kívánt nagyvad, az RTL Klub 2014-ben panaszt tett az Európai Bizottságnál, ezt követően a törvényt 2015 májusában az Országgyűlés visszamenőlegesen módosította: 100 millió forintig mentesítette a vállalkozásokat az adófizetéstől, míg e felett az adó kulcsát 5,3 százalékban határozta meg. A legviccesebbre a napelemek sarcolása sikerült, de ezen sem nevettünk: az adót 2015-től vezették be a környezetvédelmi termékdíjról szóló törvény módosításával. A kilogrammonkénti díj épp a kétszerese volt a nem kifejezetten környezetbarát akkumulátorok után fizetendő köztehernek. Megértettük: az atomprogram nem igényel versenytársakat. |
