Előszobák mélyén - A lobbizásról és a készülő lobbitörvényről

  • Bugyinszki György
  • 2005.12.01 00:00

Belpol

Jó volna tudni, hogy egyes törvények, kormánydöntések milyen egyéni, illetve csoportérdekek nyomására születnek vagy nem születnek meg. Részben ezt célozza az első magyar lobbitörvény tervezete. Az előterjesztők a közhatalmi döntéshozatal folyamatának átláthatóbbá válását remélik tőle, mások nyitva hagyott kiskapukról és alapjaiban elhibázott koncepcióról beszélnek.

Jó volna tudni, hogy egyes törvények, kormánydöntések milyen egyéni, illetve csoportérdekek nyomására születnek vagy nem születnek meg. Részben ezt célozza az első magyar lobbitörvény tervezete. Az előterjesztők a közhatalmi döntéshozatal folyamatának átláthatóbbá válását remélik tőle, mások nyitva hagyott kiskapukról és alapjaiban elhibázott koncepcióról beszélnek.

Mindenekelőtt érdemes tisztázni, hogy mi számít lobbizásnak és mi nem - hiszen a hétköznapi szóhasználatban e kifejezésen a legkülönfélébb jelenségeket értjük, kezdve az olyan, ártalmatlan érdekki-járási módoktól, mint amikor egy bértárgyaláson a szakszervezet az általa képviselt ágazat mind előnyösebb helyzetéért lobbizik, vagy amikor egy civil szervezet nyomásgyakorló akciókkal presszionálja a döntéshozókat, egészen a korrupciógyanús ügyletekig. Ez utóbbi értelemben használjuk a kifejezést, amikor például olyasvalakiről beszélünk, aki egy régi cimborájának segít megszerezni egy jól fizető állást (ez esetben a lobbizás a protekció szinonimája), de akár egy közbeszerzési pályázaton induló cég kormányközeli felső vezeté-sét is vehetjük olybá, mint amely a kedvező elbírálásért lobbizik, gyakran nem teljesen tiszta eszközökkel. Az imént felsorolt nyomásgyakorlási technikák mégsem tartoznak klasszikusan a lobbizás fogalma alá, mert a vonatkozó szakirodalomban domináló nézet szerint - amelyet a most készülő magyar jogszabály is magáévá tesz - a lobbitevékenység olyan, a közhatalmi döntések befolyásolására irányuló érdekérvényesítő magatartás, amelyet megbízás alapján, üzletszerűen végeznek. Mivel a nonprofit szervezetek akcióikat nem egy másik fél direkt megbízására, és nem ellenérték fejében szervezik, mint ahogy a szakszervezetek munkáját sem tekinthetjük ezen viszonylat alapeseteként, korrupt üzelmekre pedig természetes módon nem lehet szerződni Magyarországon (sem), a szóban forgó terminust nem használhatjuk a befolyásolás egyszerű szinonimájaként e kontextusban. A megbízó és a pénzmozgás tehát elengedhetetlen feltétele annak, hogy lobbizásról beszélhessünk.

Kik ők?

Magyarországon jelenleg számos tanácsadó cég és ügyvédi iroda végez a fentiek szerinti lobbitevékenységet, vagyis megbízásra, pénzért jelenítenek meg bizonyos érdekeket a döntéshozók felé. E társaságokat részben az Első Magyar Lobbiszövetség tömöríti, a gyakorló lobbisták megtalálásához pedig jó támpont lehet, hogy kik tartanak ilyen tárgyban egyetemi kurzusokat, illetve kik publikálnak cikkeket, könyveket a témában. Jellemzően két alaptípus létezik: azon - elsősorban multinacionális - cégek, amelyek saját, kormányzati kapcsolatokért felelős részleget tartanak fenn (a dohányipari cégeknek például kivétel nélkül van ilyen referensük); mások pedig konkrét ügyekben bíznak meg egy harmadik felet érdekeik képviseletére. A kapcsolati tőke jelentőségét e szférában jól jelzi, hogy miután leköszönt a miniszterelnöki székből, Medgyessy Péter is egy ilyen profilú tanácsadó irodát alapított. Az államigazgatási múlt önmagában még nem számít ki-záró tényezőnek, sokkal nagyobb gond, hogy az ilyen vállalkozások működését e pillanatban semmi-féle törvény nem szabályozza, és egyikük sem nevezi magát direkte lobbicégnek. Így sem az nem tudható, hogy kik is ők pontosan, sem az, hogy mely érdekcsoportok megbízására, milyen ügyekben, mely parlamenti vagy kormányzati szereplőkre gyakorolnak nyomást tevékenységük során.

A jelenlegi tervezet (amely vár-hatóan jövő év elején lépne hatály-ba) ezeket az információkat tenné nyilvánossá, mégpedig oly módon, hogy külföldi (amerikai, kanadai, uniós) példák nyomán mind a lobbicégeknek, mind a lobbistáknak regisztrálniuk kellene magukat két különböző nyilvántartásba, és negyedévente jelentést tennének tevékenységükről. A beszámolók az interneten bárki számára hozzáfér-hetők volnának. (Lásd még Külhoni minták című keretes írásunkat.) Kormányzati oldalon a lobbinyilvántartást vezető szervnek elenyésző kiadásai volnának, hisz csupán egy szoftverre és egy-két emberre van szükség mindehhez, akik folyamatosan közzéteszik a jelentéseket, és összevetik azokat a köztisztviselők feljegyzéseivel. Így kiderülne, hogy egy lobbista kikkel és miről beszélt, ha pedig a döntéshozói verzió alapján bebizonyosodik, hogy a hivatásos előszobázók érdemi részleteket hallgattak el munkájukról, tízmilliós pénzbírságra számíthatnának, és eltiltanák őket a lobbizástól. (Az üzleti titkok természetesen nem derülnének ki; például az, hogy a lobbista mennyit költött az ügyre, és mennyit kapott a tevékenységéért.) Az üvegzsebtörvény jelenleg is tartalmazza, hogy minden minisztérium köteles feltenni a honlapjára, mely köztisztviselő menynyit, hova, mennyi közpénzből utazik, mint ahogy a képviselői vagyonnyilatkozatok is nyilvánosak. Bár ezeket egy-egy kivételtől eltekintve nemigen olvasgatják - csakúgy, mint a nemrégiben szintúgy publikussá tett törvénytervezeteket -, de legalább egy aktuális, valamiért a figyelem középpontjába kerülő esetnél könnyen visszakereshetők ezen adatok. A lobbibeszámolók hozzáférhetőségének is hasonló értelme volna.

Hogyan csinálják?

A terület szabályozásának alapvető problémája, hogy a lobbisták érdekérvényesítő technikáinak csak az emberi kreativitás szab határt, ezért igencsak nehézkes e szerteágazó jelenséghalmazt taxatíve belegyömöszölni egyetlen jogszabályba. Az viszont jogos igény, hogy példának okáért megtudjuk, a gazdasági miniszter által széles mosollyal bejelentett külföldi nagybefektetők milyen csatornákon keresztül kerültek egyáltalán a kormányzat látókörébe, vagyis miként kezdődött a kapcsolatfelvétel. Ámbár gyakran maga a presszionált képviselő sincsen tisztában azzal, hogy nála éppen lobbiznak. Előfordulhat például, hogy egy lobbicég rávesz 150 embert egy adott választókörzetben, hogy külön-külön írjanak levelet a képviselőjüknek, amelyben mondjuk arra kérik őt, hogy egy bizonyos gyalogátkelőhely kerüljön közelebb a közérthez. A képviselő mindezt valóságos társadalmi nyomásként észrevételezi, holott könnyen lehet, hogy egy lobbicég keze van a dologban. Arra is találunk példát a közelmúltból, hogy fizetett sajtóhirdetésekben biztatták az embereket: adott napon hívják fel a képviselői irodaházat, így megbénít-va annak telefonos rendszerét - mindezt annak érdekében, hogy egy tervezett adónemet végül ne vezessenek be. Minthogy ezekben az esetekben a megbízó és a nyomásgyakorlással megbízott cégek gyakorlatilag láthatatlanok, a parlament előtt fekvő törvényjavaslat szerint a lobbiszervezeteknek kellene nyilvánosságra hozniuk, miféle tevékenységet végeznek, s annak során kiket és milyen eszközökkel próbáltak meggyőzni az adott ügy helyességéről.

További kedvelt technika, hogy egy magánszemély (ilyen-olyan referenciákkal) magas szakmai színvonalú törvénymódosítási elképzeléssel jelentkezik a képviselőjénél, aki, látván az anyag komolyságát, fogadja őt, és részben vagy teljesen elfogadja az érveit. Manapság teljes homályban marad, hogy az illetőnek volt-e megbízója, azaz lobbizott-e valaki más érdekében. Egy döntéshozóra az is nagy hatással lehet, ha meghívják egy tudományos konferenciára, melyen tendenciózusan összeválogatva kizárólag olyanok szólalnak meg, akik egy konkrét jogszabály-alkotási dilemmában azonos oldalon állnak. (A Társaság a Szabadságjogokért és az Első Magyar Lobbiszövetség is tematikus konferenciával lobbizott a lobbitörvény újragondolásáért - kifogásaik tartalmáról később.) A tálalás módja csak a lobbista találékonyságán múlik; hatástanulmányokat készíttethet saját, illetve megbízója költségén, könyveket, tanulmányokat fordíttathat le a döntéshozók számára, vagy találkozót szervezhet nekik olyanokkal, akik meggyőzően képesek érvelni a megjeleníteni hivatott szemléletmód mellett.

Amit nem szabad

A lobbizás változatos eszköztára miatt az elfogadás előtt álló törvény inkább azt rögzíti, hogy mi az, ami már túl van a jogszerű és etikus érdekérvényesítés határain. Legelőször is a lobbista értelemszerűen nem korrumpálhatja a döntéshozót; tevékenysége kizárólag az informálásra szorítkozhat. A luxusüdültetések és a méregdrága repiajándékok nem tartoznak a lobbizás tárgykörébe (az ilyen figyelmességek tolerálható mértékéről törvény rendelkezik, a vesztegetésről pedig a Btk.). A lobbitevékenység nem irányulhat továbbá arra, hogy egy közhatalmi szerv ne tegyen eleget törvényben lefektetett kötelezettségeinek. Nem lehetnek regisztrált lobbisták - a teljesség igénye nélkül - országgyűlési képviselők, polgármesterek, költségvetési szervek meghatározott munkaviszonyú alkalmazottjai (például bírák, ügyészek), pártok, köztestületek és közalapítványok tisztségviselői, továbbá olyan szervnél, ahol a lobbista közeli hozzátartozója vezető tisztséggel bír, nincs helye az illető érdekkijárásának.

Elvben az is a készülő törvény hatálya alá tartozik majd, amikor valaki személyes kapcsolatait kihasználva odaszól például egy miniszternek, hogy fogadjon egy harmadik személyt. Az ehhez hasonló informális lobbizásokról azonban vélhetően naivitás azt gondolni, hogy a jogszabály hatályosulása után publikussá válnának. A régi ismeretségen alapuló informális magánbeszélgetések tehát még akkor sem számítanak majd jogilag lobbitevékenységnek, ha egyébként a közbenjáró megkeresésre cselekszik, és valamiféle hasznot is remél segítségéért. Ilyen mindig is volt, és mindig is lesz, ebbe bele kell törődnünk - az Igazságügyi Minisztérium szerint viszont még ez a kódolt hibaszázalék is megéri, ha a másik oldalon egy átláthatóbb, tisztább döntéshozatalt kapunk.

Feltételek, fenntartások

A lobbistának büntetlen előéletűnek, cselekvőképesnek és egyetemi végzettségűnek kell lennie (továbbá olyannak, aki nincsen eltiltva a lobbizástól) - e feltételek teljesülése esetén automatikusan nyilvántartásba vehető. Egy lobbiszervezet akkor regisztráltathatja magát, ha szabályosan megalakult, és legalább egy tagja vagy tulajdonosa szerepel a lobbisták lajstromán (természetesen a cég sem lehet eltiltva a lobbitevékenységtől). A két nyilvántartásba tehát majdhogynem automatikusan be lehet ke-rülni (bár készült olyan módosító javaslat is, amely szakirányú végzettséget, jogász-, közgazdász-, politológusdiplomát írna elő a lobbistáknak). Persze továbbra is titokban fog maradni, ha egy nem bejegyzett lobbista négyszemközti találkozókon vagy furmányosabb módokon próbálja befolyásolni a döntéshozókat. A lobbiszövetség ezért a döntéshozók számára tenné kötelezővé, hogy beszámoljanak minden, a döntés-előkészítéssel kapcsolatos találkozóról - ami lényegesen több, mint hogy a regisztrált lobbistákkal való találkozásokról feljegyzéseket készítenek. Egy másik kifogás azt nehezményezi, hogy a civil szervezetek nem számítanak lobbiszervezeteknek, holott ők is döntéshozói nyomásgyakorlásban utaznak. A Társaság a Szabadságjogokért is úgy látja, hogy a nonprofit szervezeteket a küszöbönálló jogszabály hátrányos helyzetbe hozza, hisz nekik nem biztosítja a lobbicégeknek járó jogokat, elsősorban azt, hogy a presszionálásra kiszemelt államhatalmi szervnél fogadják őket.

A kormány álláspontja szerint viszont a civil szervezetek általi társadalmi érdekképviselet a jelenlegi formájában is jól működik, felesleges volna ráterhelni a lobbistákra vonatkozó szabályokat. Annak pedig nem sok értelme volna, hogy mondjuk a fogyatékosügyi tanács jelentést készítsen arról, ha tárgyalt a szakminiszterrel - kivált azért, mert a közhatalmi döntésekkel szembeni össztársadalmi gyanakvás hátterében a legkevésbé az ilyesfajta nyomásgyakorló csoportok tevékenysége áll, sokkal inkább a nyilvánosság számára láthatat-lan vállalati lobbik praktikái. A kormányzati indoklás szerint pedig a jogszabály elsődleges célja a demokratikus döntéshozatali folyamatokba vetett bizalom erősítése.

Utóbbi érdekében a törvény nemcsak a lobbistáktól várná el bizonyos magatartásformák betartását, hanem a döntéshozóktól is. Az Európai Parlament házszabályának egyik rendelkezését átvéve például a jogszabály előírná, hogy a képviselőnek felszólalása előtt jeleznie kell, ha a vagyonnyilatkozatában foglalt érdekeit érintő ügyben kíván megnyilvánulni. Ha például egy képviselő azt javasolja, hogy a tulajdonában lévő földterületet átsorolják egy értékesebb kategóriába (mondjuk történelmi borvidékké nyilvánítsák), vagy hogy ott állami beruházás történjen, nem hallgathatja el, neki ez személyesen is az érdekében áll. Mindezt az ellenérdekelt politikai felek, illetve a sajtó is megteszik ugyan néha, de egyrészt nem minden esetben, másrészt azt kockáztatva, hogy a történet főszereplője jogi elégtételt vesz az ilyen együtt-állásokat közlőkön, mondván, azok korrupciót sejtetnek, s így kimerítik a becsületsértés kategóriáját.

A parlamenti ellenzék már jelezte, hogy módosító javaslatokkal kíván élni, de a törvényt a jelek szerint támogatják; már csak azért is, mert az ötlete egykoron az ő fejükből pattant ki (lásd Hazai előzmények című keretes írásunkat). A végszavazás várhatóan december 19-én lesz, s minthogy feles törvényről van szó, minden számítás szerint január 1-jétől hatályba lép az első magyar lobbitörvény. A honi közhatalmi döntéseket körülvevő, igencsak kesze-kusza érdekérvényesí-tési hálók ismeretében azonban nagyfokú naivitás volna csodát várni e jogszabálytól - amely a szakmai és civil szervezetek helyenként erősen megfontolandó kritikáit is figyelembe véve leginkább egyfajta kísérletként értékelhető.

Külhoni minták

A "lobby" kifejezést a 19. század elején használták először az Egyesült Államokban. Az elnevezés a kongresszusi tárgyalóterem előtti váróhelyiségre utal (lobby = előszoba), ahol a képviselőket befolyásolni kívánó érdekkijárók gyülekeztek. Mindezt szabályozandó először 1938-ban írtak elő a tengerentúlon regisztrációs kötelezettséget a lobbistákra, kezdetben még csak a külföldi államok érdekeiben fellépőkre vonatkozóan, majd 1946-tól kiterjesztették ezt a hazai érdekcsoportok folyosói embereire is. Európában jellemzően nem léteznek lobbitörvények, általában házszabályokban vagy a kormányok ügyrendjében rendezték a lobbistákkal való kapcsolattartást. (Lengyelország talán az egyetlen kivétel, ahol nemrégiben önálló lobbitörvény született.) Az Európai Unióban a lobbizás kereteit az Európai Parlament házszabálya rögzíti, az unió honlapján pedig megtalálható mindazok listája, akik lobbizhatnak az Európai Parlamentben. Hazai előzmények

2001 márciusában fogadta el az Orbán-kormány a maga korrupcióellenes stratégiáját. Ennek egyik pontjaként előírta egy önálló lobbitörvény készítését. Ugyanazon év októberében a kormány be is nyújtotta tervezetét, de a választások miatt már nem volt idő, hogy részleteiben megtárgyalják és elfogadják. A Medgyessy-kormány is többször tervezte, hogy előveszi a témát (a 2002. őszi jogalkotási programban is szerepelt például a lobbitörvény), de nem lett semmi a dologból. A jelenlegi kormányzat eredetileg a végül megfeneklett kétharmados jogalkotási törvényben szabályozta volna a lobbizást, mivel azonban e ciklusban várhatóan már arról sem lesz konszenzus, a Gyurcsány-kormány úgy döntött, hogy a törvényhozás transzparensebbé tételét szolgáló lépéseket külön feles törvényekben teszi meg. Ilyen volt az elektronikus információszabadságról szóló törvény azon rendelkezése is, mely előírja, hogy 2006. január 1-jétől a minisztériumoknak el kell helyezniük a honlapjukon a náluk készülő törvénytervezeteket. E logikát követve vették elő újra idén februárban a 2001-es koncepciót, de több jelentős ponton változtattak is rajta. A Fidesz törvénytervezetének hatálya kizárólag a jogalkotási folyamatokra terjedt volna ki, a jogalkalmazásra viszont már nem (tehát mondjuk az építési engedélyek kiadását befolyásolni próbáló lobbistáknak nem kellene tájékoztatást adniuk tevékenységükről), és a lobbisták körébe a civil szervezetek is beletartoztak volna. Ehhez képest a jelenlegi verzió tágabb tevékenységi kört szabályozna, tehát a jogalkalmazást is. A személyi hatálya viszont szűkebb; a civilekre nem, csak az üzletszerűen lobbizókra vonatkozna.

Neked ajánljuk