"Ha minden egyes járványhelyzetben rendeleti kormányzást folytatunk, annak nem lesz jó vége"

Amikor az Orbán-kormány tavaly az első felhatalmazási törvényre határozatlan időt tervezett be, nemzetközi felháborodás lett belőle. Ezért a következőket 90-90 napra szabta. A mostanit a parlament őszig meghosszabbította. Mészáros Gábor alkotmányjogász e veszélyessé vált gyakorlatról beszélt lapunknak.

Magyar Narancs: A fideszes többségű Országgyűlés ismét meghosszabbította a rendeleti kormányzást. Egy esztendeje az első felhatalmazási törvényről a weimari alkotmányt előtérbe állítva írt cikket az Élet és Irodalomba, és az összkép igencsak nyomasztó lett.

Mészáros Gábor: Amit különleges jogrendként vagy kivételes állapotként aposztrofálnak az alkotmányos demokráciák, annak gyökerei a római jogban keresendők. A diktátor fogalma és jogintézménye volt az, amit a köztársasági Róma alkalmazott arra az esetre, ha az Örök Várost veszély fenyegette. Az ókori Rómában a diktátort hat hónapra jelölték ki, vagyis csak korlátozott ideig lehetett a különleges hatalmat használni, kizárólag addig, hogy a helyzetet kezeljék. A kivételes állapottal foglalkozó 20. századi és legfrissebb jogirodalom megállapítása szerint az a diktátorfogalom, amit az ókori Rómában alkalmaztak, azért rendkívül figyelemre méltó, mert be volt építve a rendszerbe – fogalmazzunk úgy, az „alkotmányba” – egy maximált terminus.

A weimari alkotmány híres-hírhedt 48. cikke ideológiájában újjáélesztette az ókori Róma gyakorlatát. Az alkotmányozók szerettek volna mindenféle fékeket beépíteni rendszerbe, pont azért, hogy egy teljhatalommal bíró diktátor – hadd használjam még ezt a fogalmat – ne éljen vissza a hatalmával. A weimari köztársaság alaptörvénye a maga nemében a kor legmodernebb alkotmánya volt, azonban rossz történelmi pillanatban született. Azonban, mint láttuk, tényleges válsághelyzetben az alkotmány rendelkezései nem érnek semmit, mert úgyis a politikai hatalom fogja meghozni a végső döntést. A második világháború és a weimari köztársaság tanulsága e téren az volt, hogy körbe kell bástyázni garanciákkal a különleges jogrendeket, amelyekkel az alkotmányjogi gondolkodás egyszerre két célt kívánt megvalósítani: az egyik, hogy hatékonyan lehessen kezelni a mindenkori válságot, s ehhez kellő hatalmat kell biztosítani a politika irányítói számára. Ezt a kategóriát jogállami diktatúraként aposztrofáltam. Mindazonáltal a különleges jogrend legfontosabb kritériuma, hogy az alaptörvénybe foglalva, jogállami keretek között biztosítsa a rendkívüli jogrendből a rendesbe való visszatérést; és egyfajta békés átmenetet teremtsen az alkotmány alapján, de nem a hagyományos értelemben vett jogállami keretek között zajló válságkezelés és a normális működés között. És ez a pont az, ami a mostani válsághelyzetet is meghatározza. Persze az, ami a két világháború között Németországban történt, társadalmi, gazdasági értelemben is összehasonlíthatatlanul drámaibb, tragikusabb volt, mint amit a világ és benne Magyarország is átélt a járványhelyzet alatt. Egyértelmű, hogy ma más típusú különleges helyzetről beszélünk.

MN: Mi fel voltunk készülve erre az alkotmányos szabályozásban?

MG: Teóriájában az Alaptörvény különleges jogrendi klauzulája jogállaminak tekinthető. Ugyanakkor annak alkalmazása diszfunkcionális. Az, hogy gyakorlatilag egy év óta különleges jogrend alatt működik az ország, mindenképpen azt mutatja, hogy valami nem kerek a történetben.

MN: Mintha már fel sem tűnne senkinek, hogy különleges jogrend van, a társadalom belesimult a rendeleti kormányzásba.

MG: Ez az egyik veszélye ennek a jogintézménynek, pontosabban a folyamatos „válságkormányzásnak”. Az olasz filozófusnak, Giorgio Agambennek a kétezres évek elején jelent meg a kivételes állapotról szóló könyve. Ő permanens kivételes állapotot vizionált, s hogy – a 2001-es terrortámadás után vagyunk – erre készülnünk kell, több tényező miatt is. Ilyen a klímaválsághelyzet, a terrorfenyegettség, ezek kiegészültek a járványfenyegetettséggel, de a migrációs nyomást is ide sorolják egyesek – én nem. Az előbbiek miatt egyre inkább tendenciózus, hogy a 21. század demokráciáiban különleges jogrendben, illetve különleges jogrendszerű elemekkel kormányoznak.

Mindebben az a furcsa, hogy az emberek megszokják a jogkorlátozást, azt, hogy egy ilyen „válságállamban” élnek.

Mindez nem sok jót vetít előre. Félő, hogy a 20. század eredményei az emberi jogok védelme terén a szemünk előtt, passzivitásunknak is köszönhetően enyésznek el. Magyarországon ráadásul ez a folyamat mintha gyorsabban zajlana le, és ez szörnyű.

MN: A parlamenti demokrácia formálisan is alig működik, és sokaknak az sem probléma, hogy egy ember már egy éve ül az ország tetején különleges, de facto személyes felhatalmazással.

MG: A magyar helyzet sajátos, ahogyan erre már utaltam. 2020-ban, amikor beütött a válság – lehet, hogy az átlagember észre sem veszi –, mondhatni, különleges jogrendben éltünk már 2015 óta. A tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet jogintézménye – amelyet félévente menetrendszerűen meghosszabbítanak – számos olyan jogkorlátozást tett a rendes jogrend részéve, ami egy normálisan működő alkotmányos demokráciában a különleges jogrend sajátja. Ha nagyon cinikus akarok lenni, azt mondhatnám, hogy a társadalom toleranciaszintjének 2020-ra megágyazott a megelőző négy-öt év.

A jogkorlátozások sora mint általános tendencia elfogadottá vált.

Valahogy úgy, hogy ha valami rossz, azt is elfogadjuk, abban bízva, hogy talán nem lesz még rosszabb – persze minduntalan tévedünk. Ez egyfajta mocsáreffektus, miszerint a végén a hatalom birtokosa már csak egy nádszálat ad hetente, mely gesztust a mocsár alján üldögélve is honoráljuk mondván, legalább nem fulladunk bele. Eleve nem a szabadság alkotmánya a mienk, ezért a legitimitása is kérdéses, s ráadásul ebbe az alaptörvényi rezsimbe fokozatosan beépülő jogfosztások gyakorlatilag a rendszer részévé váltak. Méghozzá folyamatosan, miáltal az emberek megszokták.

MN: Vagy hogy mindegy, úgyis mindenről Orbán Viktor dönt. Csak most már papírja van róla, hogy megteheti. Alkotmányos felhatalmazást kapott.

MG: De nincs alkotmányos felhatalmazása!

Tudniillik nincs alaptörvényi legitimációja a veszélyhelyzeti intézkedései jelentős részének.

Eleve már – bár ebben vita van az alkotmányjogászok között – a veszélyhelyzet kihirdetésének alkotmányossága is több mint kérdéses szerintem. Az Alaptörvény csak elemi csapás és ipari szerencsétlenség esetén engedi meg a használatát. Egyéb körülményeket nem sorol fel: azokat csak a katasztrófavédelmi törvény tartalmazza, köztük a járványveszélyt is. A veszélyhelyzet kihirdetése tehát egy olyan kritériumon alapszik, amely az Alaptörvényben nem található. Ehhez hadd tegyem hozzá, hogy az egészségügyi törvény még a tavalyi módosítást megelőző állapotában is számos intézkedésre adott lehetőséget az egészségügyi válsághelyzet terminológia keretében, amely bőven rendezhetett volna szinte minden kérdést – a kijárási tilalomtól kezdve a karantén elrendeléséig. Ez azért fontos, mert ha minden egyes járványhelyzetben a különleges jogrendhez fordulunk és rendeleti kormányzást folytatunk, annak nem lesz jó vége. És most finoman fogalmaztam. Az egyetlenegy fék ebben az alaptörvényi rendszerben az, hogy a veszélyhelyzet során bevezetett rendkívüli intézkedések hatálya azok bevezetésétől számított 15 napig tart minden egyes esetben. Ha ezen belül az Országgyűlés nem adja meg a felhatalmazást a további alkalmazásukra, akkor azok hatályukat vesztik az Alaptörvény erejénél fogva. Azt azonban nem parancsolhatja meg a parlament, hogy kedves kormány, most szüntesd meg a veszélyhelyzetet, mert ilyen jogosultsága az Országgyűlésnek egyszerűen nincs.

 

Mészáros Gábor

MN: Orbán Viktor láthatólag erre rendezkedett be: tetszik neki, hogy egy tollvonással bármit eldönthet. Nem kell törvényt előkészíteni, nem kell aláírnia az államfőnek, nincs semmiféle előzetes vita a parlamentben.

MG: Alkotmányjogászként mindig az Alaptörvény keretei közt próbálok válaszokat találni a kérdésekre. Miután kancellári típusú – vagyis miniszterelnök-centrikus – a kormányzati struktúra, a rendeleti kormányzás praktikusan a miniszterelnöki kormányzást (is) jelenti. Ha megnézzük az Alaptörvény vonatkozó szakaszát, az 53. cikket, azt látjuk, hogy a veszélyhelyzet kihirdetése a kormány hatásköre, de ez valójában a miniszterelnök kompetenciája lett. A veszélyhelyzetet egyébként elsődlegesen váratlan, általában természeti és ipari jellegű krízisekre találták ki, amelyek elhárítására, megszüntetésére az Országgyűlés összehívása nem feltétlenül indokolt, pontosabban: jelentős időveszteséggel járna. A probléma a veszélyhelyzet elrendelésén túl a közben bevezetett intézkedésekkel van. Az Alaptörvény kimondja: a kormány rendkívüli rendeletet alkothat és sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket hozhat, egyúttal felfüggeszthet törvényeket és eltérhet törvényi rendelkezésektől. Ezt a jogintézményt hívjuk rendeleti kormányzásnak. A rendeleti kormányzás alapesetben legfeljebb 15 napig tarthat. Ám az Országgyűlés felhatalmazhatja a kormányt arra, hogy ezeknek a hatályát meghosszabbítsa. És ezt kiskapuként használják – kis megszakítással – már egy éve. Az első felhatalmazási törvényre határozatlan időt lőttek be. Lett is belőle nemzetközi felháborodás. Ezért a második, és a mostani, harmadik felhatalmazási törvény 90-90 napos határidőt szabott meg. Most viszont, mintha nem mernének bevállalni egy negyedik – egyébként fölösleges – felhatalmazási törvényt, hanem a a harmadikat hosszabbították meg őszig.

Azt gondolom, hogy ez már a különleges jogrend kifejezetten visszaélésszerű alkalmazása.

MN: Ön korábban több helyütt már szóvá tette, hogy problémás a felhatalmazási törvény meghosszabbítása.

MG: A harmadik felhatalmazási törvény módosítása egy hipotézisre alapozott kormányzati túlhatalmat biztosít. Ez sok szempontból aggályos, pláne, ha különleges jogrendről beszélünk. Eredetileg praktikus szempontok vezérelhették a törvényt kezdeményező kormánytagokat – és most nagyon jóhiszemű vagyok –, ugyanis abból indulhattak ki, hogy az Országgyűlés nyáron nem ülésezik, és ha ne adj’ isten ismét szükség lenne korlátozó intézkedésekre s fenn kellene tartani azok hatályát, akkor ne kelljen vesződni a parlament összehívásával. E tervezet paradox módon a jogállamiság, jogbiztonság érvényesülésére hivatkozik. Azt mondja, hogy az őszi ülésszak első napját követő 15 napig továbbra is alkalmazni kell azokat a kormányrendeleteket, melyek továbbhatásáról a kormány a jogállamiság érvényesülése érdekében ekként rendelkezik. Vagyis olyan bizonytalan, jövőbeli periódushoz köti a kormányrendeletek hatályát, amelyet nem ismerünk pontosan. Például mi van, ha a kormány július végén közli, hogy vége a különleges jogrendnek, de ezt vagy azt a szabályt – a felhatalmazási törvény értelmében – úgy kell alkalmazni továbbra is, ahogy a kormányrendeletben áll.

Hiába állna vissza a rendes jogrend, a kormányrendelet továbbra is figyelmen kívül hagyhat törvényeket és más jogszabályokat, valamint a veszélyhelyzetben hozott kormányrendeletek továbbra is hatályosak maradnak;

meghagyják mondjuk, hogy közérdekű adatigénylésnél 45 nap a teljesítési határidő. Teljesen abszurd. Ha nincs különleges jogrend, milyen alapon vannak rendkívüli szabályok?