Ha a jogállamisági és költségvetési kérdések összekötéséről szóló vita akadályozza a koronavírus-járvány miatt szükséges pénzügyi alap elindulását, lehetőség van kormányközi megállapodásra az EU intézményein kívül – ezt nyilatkozta Orbán Viktor a múlt csütörtökön, október 1-jén, mielőtt elindult Brüsszelbe az Európai Tanács ülésére. Gulyás Gergely kancelláriaminiszter nem sokkal később tisztázta: ebben az esetben Magyarországra az EU következő hétéves költségvetése (Multiannual Financial Framework – MFF) vonatkozna, a válság miatt előirányzott 750 milliárd eurós, közös hitelfelvételből finanszírozott Next Generation EU (NGEU) alap viszont nem. Orbán a tanácsülés után, vasárnapi rádióinterjújában megismételte a felvetést; mint mondta, örülne, ha elkerülhető lenne ez az eset, de ha bekövetkezik, magyar szempontból az sem tragédia.
Pedig rengeteg pénzről van szó. Az Európai Bizottság becslése szerint az NGEU-ból Magyarországnak 2021 és 2026 között 6,26 milliárd euró vissza nem térítendő támogatás és 10 milliárd euró kedvező kamatozású hitel járna, erről lemondani egy gazdasági recesszió utáni időszakban nehezen magyarázható döntés lenne. A kimaradás a koronavírus-alapból politikai kockázatokat is tartogat: bár elméletileg valóban elképzelhető, hogy a többi tagállam Magyarország nélkül vegyen fel és osszon szét hitelt, az NGEU uniós intézményrendszeren kívüli létrehozása azt üzenné, hogy az EU még válságidőszakban sem képes összetartani, és más területeken is utat nyithatna a „kétsebességes” megoldásoknak. Ráadásul nem világos, hogy Magyarország opt-outja, kiszállása a koronaalapból miként venné rá a többi tagállamot és az Európai Parlamentet, hogy az NGEU-nál is jelentősebb, több mint ezermilliárd eurós keretösszegű MFF esetében tovább lazítsa vagy elengedje a kifizetéseket bizonyos jogállami minimumok betartásához kötő feltételrendszert.
Valószínűbb, hogy az önkéntes kimaradás lebegtetése a miniszterelnök agresszív tárgyalási stratégiájának része. Azt próbálja demonstrálni, hogy a jogállamisági vita számára elvi kérdés, ami még az uniós pénzáramlás megindulásánál is fontosabb; azt nyomatékosítja, hogy téved, aki azt hiszi, hogy az utolsó pillanatban úgyis feladja költségvetési vétójogát, és rábólint a büdzsére. Eörsi Mátyás, a DK európai parlamenti tanácsadója szerint Orbán a zsarolásával egymás ellen akarja kijátszani azokat az államokat, amelyeknek a helyreállítási pénzek mielőbbi megérkezése az elsődleges, és azokat, amelyek erős jogállamisági mechanizmust szeretnének. „Pedig ha elhinnék, hogy Orbán valójában csak blöfföl, kiderülne, hogy a jogállamiság ügye és a költségvetés gyors elfogadása egyszerre képviselhető.”
A kompromisszum
A magyar tárgyalási pozíció bemerevedése annyiban meglepő, hogy az EU Tanácsának soros elnökségét ebben a félévben betöltő Németország szeptember 27-én előállt egy javaslattal, amely a jogállami feltételrendszer kérdésében Orbán irányába mozdul el, és jelentősen felpuhítaná az Európai Bizottság eredeti, 2018-ban bemutatott rendelettervezetét. Donáth Anna, a Momentum EP-képviselője szerint a német előterjesztés az uniós állam- és kormányfők júliusi politikai deklarációja alapján hígítja fel a jogállamisági mechanizmust. A német zöldpárti Daniel Freund ennél is tovább megy, ő úgy látja, az elnökségi javaslat még a nyári tanácsi következtetéseknek is a jogállampárti nézőpontból kedvezőtlen értelmezését tükrözi. „Azt vártuk, hogy a német elnökség az Európai Tanács nyári dokumentuma és az Európai Parlament álláspontja között keres kompromisszumot, ehelyett inkább a nyári deklaráció és Orbán Viktor elvárásai közé helyezkedtek” – mondja a Narancsnak Freund, aki tagja lesz annak a parlamenti tárgyalódelegációnak, amelyik a jogállamisági mechanizmusról egyezkedhet a Tanáccsal.
A német kompromisszum az állam- és kormányfők nyári alkujával egybehangzóan egyértelműsíti, hogy a jogállamisági feltétel az MFF és az NGEU kifizetéseire is vonatkozik, de azt is tartalmazza, hogy a jogállamisági elvek sérülése esetén kivethető pénzügyi szankciókról – így a kifizetések teljes vagy részleges felfüggesztéséről – a Tanács a Bizottság javaslatára minősített többséggel dönthet. A 2018-as bizottsági tervezet még az úgynevezett fordított minősített többségi eljárással számolt: ez azt jelentette volna, hogy a Bizottság által javasolt szankciót elfogadottnak kell tekinteni, hacsak a Tanács minősített többséggel nem írja felül. Daniel Freund szerint a megfordított logika azt eredményezheti, hogy a gyakorlatban sosem alkalmazzák majd a jogállamisági mechanizmust, mert a Tanácsban ülő kormányok általában vonakodni szoktak, amikor aktívan egymás ellen kell szavazniuk, gazdaságpolitikai téren például a maastrichti kritériumokat sem nagyon kérik számon egymáson.
Az ennél egy fokkal optimistább olvasat szerint a minősített többség még mindig jóval könnyebben összehozható, mint a 7-es cikkely szerinti eljárásban megkövetelt egyhangúság. Jelenleg az uniós alapértékek – így a jogállamiság – megsértése esetén a 7-es cikk kínálja az egyetlen szankciós eljárást, de hiába indították ezt be különböző uniós intézmények Magyarországgal és Lengyelországgal szemben, a két illiberális kormányzat az egyhangúsági követelmény miatt kölcsönösen meg tudja védeni egymást a büntetéstől. A minősített többséghez ellenben elegendő a tagállamok 55 százalékának szavazata (a 27 országból minimum 15-é), amelyek a teljes uniós népesség legalább 65 százalékát képviselik. Ha az EU lakosságának több mint felét kitevő négy tagállam – Németország, Franciaország, Olaszország és Spanyolország – vezetőiben meglenne az akarat a jogállamiságot semmibe vevő kormányok büntetésére, Orbán vagy Kaczyński elég nehezen tudna összegereblyézni blokkoló kisebbséget. Egy elképzelt forgatókönyvben a szankciók elkerüléséhez az sem lenne elég, ha V4-es barátaink mellett Magyarország mellé állna Szlovénia, Bulgária, Horvátország, Románia, a három balti állam és a jogállami-korrupciós szempontból szintén problémásnak tekinthető Málta is.
Ugyanakkor a német megoldást nem csak a megváltoztatott szavazási metódus miatt bírálják az erős jogállami feltételrendszer hívei. A javaslat hónapokkal kitolná az eljárási határidőket, és lehetőséget adna arra is, hogy a szankció alá vont kormány az Európai Tanács – vagyis az állam- és kormányfők testülete – elé utalja az ügyet. Ez az út akkor nyílna ki, ha az érintett kormány szerint a Bizottság szankciós javaslatának megtételekor megsértette az objektivitás és az egyenlő bánásmód követelményét. Az Európai Tanács elé utalás azonban önmagában nem tudná megakadályozni a pénzügyi szankciókat, mert azt a német javaslat sem követeli meg, hogy az ET egyhangúlag szavazzon a Bizottság javaslatáról, elég lenne csupán tárgyalnia róla. A kérdés ezután visszakerülne miniszteri szintre, ahol a már említett minősített többségi szavazás érvényesülhetne.
A gyakorlat
További kérdés, hogy a Bizottság a német javaslat alapján milyen hatékonysággal tudna fellépni azokban az országokban, ahol rendszerszintű problémák vannak a jogállamisággal és az uniós pénzek felhasználásával. Többen kritizálták, hogy a kompromisszum már a rendelettervezet címéből is kihúzná a jogállamiság szót, a „jogállamiság általános hiányosságai” helyett pedig „jogállami elvek megsértéséről” beszél a szankcionálható cselekedeteknél. Bár a Bizottság eredeti javaslata is csak azokra a jogállamisági hiányosságokra „lőtt”, amelyek kapcsolatban állnak az uniós költségvetés felhasználásával (a sajtószabadság sérelme vagy a Fidesznek kedvező választási szabályok nyilván nem tartoznak ide), a német dossziéban ez a kapcsolat jóval hangsúlyosabban jelenik meg; a Bizottságnak a szöveg szerint azt kellene bizonyítania, hogy a „jogállamisági elvek megsértése” kellőképpen közvetlen módon befolyásolja az uniós pénzek felhasználását.
Hogy a gyakorlatban ez a különbség mit jelenthet, azt elég nehéz megmondani, a zöldpárti Freund szerint mindenesetre egyértelmű, hogy a német elnökség szűkítené a Bizottság mozgásterét. Az eredeti javaslatban a jogállamiság általános hiányosságának számított a bírói függetlenség veszélyeztetése; ez a német szövegben nem szerepel, benne maradt viszont, hogy a jogállami elvek megsértésének minősülhet, ha a tagállami hatóságok cselekedeteivel szemben nem biztosított a hatékony felülvizsgálat független bíróság által. A 2018-as megfogalmazás azt vetítette előre, hogy a Bizottság akár az új költségvetési ciklus első napján eljárást kezdeményezhet Lengyelországgal szemben, hiszen már korábban megállapította, hogy a lengyel kormány igazságügyi reformja veszélyezteti a bírói függetlenséget. A német javaslat viszont inkább arra utal, hogy a Bizottságnak meg kellene várnia, amíg például egy közbeszerzési határozat elleni felülvizsgálati kérelmet egy olyan bíróság utasít el, ahonnan jogszerűtlenül távolítottak el vagy ahová jogszerűtlenül neveztek ki bírókat – erre hivatkozva állíthatná, hogy a bírói függetlenség sérelme kapcsolatban áll az uniós pénzfelhasználással.
Persze a német szövegben is kellőképp homályos maradt a lehetséges jogállami sérelmek felsorolása ahhoz, hogy végső soron a Bizottság politikai bátorságán múljon, megindítja-e az eljárást ott, ahol leépítik a jogállamot vagy korruptan használják fel az uniós pénzeket. Jóllehet a Bizottság múlt héten bemutatott, mind a 27 tagállamot érintő első jogállamisági jelentése nincs direkt kapcsolatban a költségvetéshez kapcsolt mechanizmussal, a Magyarországról szóló fejezetben több olyan megállapítás található, amely megágyazhatna egy jövőbeli szankciónak. Az a megfigyelés például, mely szerint „a magas rangú tisztségviselőket vagy közvetlen környezetüket érintő korrupciós ügyek kivizsgálása, az elkövetők felelősségre vonása esetében rendszerszintűen hiányzik a határozott fellépés”, különösebb gond nélkül beilleszthető a rendelettervezetnek a nyomozó- és vádhatóságok megfelelő működésével foglalkozó rubrikája alá.
Talán nem véletlen, hogy a magyar kormány a jogállamisági mechanizmusnak erről a felpuhított változatáról sem akar hallani. Varga Judit igazságügyi miniszter szerint a német javaslat az uniós alapszerződések egyoldalú módosítását jelentené, és nem felel meg az állam- és kormányfők nyári megállapodásának sem. Trócsányi László, a Fidesz EP-képviselője megkeresésünkre azt válaszolta, hogy „egyáltalán nem fogadható el olyan új mechanizmus, amely szubjektív politikai mérlegelést tesz lehetővé és semmilyen összefüggésben nem áll az unió pénzügyi érdekeinek védelmével”. A brüsszeli nagykövetek (állandó képviselők) szeptember 30-i értekezletén a magyar kormány a lengyellel együtt hivatalosan is a német javaslat ellen szavazott. A Bloomberg és a Financial Times brüsszeli tudósítói szerint így tett további hét kormány: a holland, a dán, a svéd, a finn, az osztrák, a belga és a luxemburgi is – igaz, ők azért, mert túlságosan puhának találták a német kompromisszumos elképzelést. A javaslat ennek ellenére megkapta a minősített többséget, így a német elnökség ez alapján már elkezdhet tárgyalni a Parlamenttel a jogállami feltételrendszerről. Ezeket a tárgyalásokat azonban nem lehet elválasztani az MFF és az NGEU egyéb elemeiről folytatott nagyobb alkufolyamattól.
A fenyegetés(ek)
Hogy megértsük, milyen erős kártyák vannak a költségvetési tárgyalások különböző szereplőinél, érdemes áttekinteni, milyen jogi aktusokból tevődik össze az uniós büdzsé. A „rendes”, 2021 és 2027 közötti MFF keretösszege az Európai Tanács júliusi megállapodása alapján 1074 milliárd euró lesz, ebből Magyarországra a portfolio.hu összegzése szerint közel 36,4 milliárd euró jutna – igaz, az MFF-be minden évben be is kell fizetnünk, a Bizottság korábbi kalkulációját alapul véve éves átlagban 1,56 milliárd eurót. Az MFF-ről szóló jogszabályt a tagállami képviselőkből álló Tanács egyhangú szavazással fogadhatja el, de kell hozzá az Európai Parlament többségének a jóváhagyása is. Ha december 31-ig nincs megállapodás az MFF-ről, elvileg a 2020-as éves költségvetés főbb számai „átmentődnek” 2021-re, de mivel ilyesmire még nem volt példa, pontosan senki nem tudja, hogy ez mit jelentene. Egy forrásunk szerint a területalapú agrártámogatások kifizetésével vagy az uniós adminisztráció finanszírozásával valószínűleg ebben az esetben sem lenne gond, a kohéziós alapok viszont definíció szerint nem tudnak elindulni új MFF-megállapodás nélkül.
Az NGEU-ból – mint már említettük – 6,26 plusz 10 milliárd euró jutna Magyarországra. Ezt a pénzügyi eszközt a Tanács a Parlament bevonása nélkül, minősített többséggel elfogadhatja. Csakhogy az NGEU fundamentumát jelentő közös uniós hitelfelvétel nem tud megvalósulni az úgynevezett sajátforrás-határozat módosítása nélkül – a Bizottságnak meg kell emelnie a tagállamoktól potenciálisan beszedhető összegeket, hogy biztosított legyen a hitel későbbi (2028 és 2058 közötti) visszafizetése. A saját forrásokról szóló jogszabály módosításához pedig már egyhangúság kell a Tanácsban, a változásokat ráadásul minden egyes nemzeti parlamentnek is ratifikálnia kell – az Európai Parlamenttel itt konzultációt ír elő az alapszerződés. Az NGEU főbb számairól és felépítéséről szintén ez év végéig kellene megállapodni, hiszen a tagállamok január 1-jétől benyújthatják a Bizottsághoz azokat a nemzeti terveket, amelyek alapján a pénzt elkölteni tervezik. A sajátforrás-határozat parlamentek általi ratifikációja április−májusig akár el is csúszhat, mert a tervek jóváhagyása után a Bizottság legkorábban ekkor fizetheti ki az első előlegeket; ekkorra tehát a hitelfelvételt is el kell kezdenie a pénzpiacokon.
Magát a jogállamisági mechanizmusról szóló rendeletet (a német elnökségi javaslatban ez az „általános feltételességi rendszer az Unió költségvetésének védelme érdekében” elnevezést kapná) elvben Orbán megkerülésével is elfogadhatná a Tanács minősített többsége és a Parlament sima többsége. A magyar miniszterelnöknek azonban a teljes csomagot tekintve három ponton is lehetősége van a vétóra: a hozzájárulására szükség van az MFF és a sajátforrás-határozat egyhangú elfogadásához, utóbbit pedig az általa irányított magyar parlamentnek is jóvá kell hagynia. Orbán azzal fenyegeti tárgyalópartnereit, hogy addig nem adja a szavazatát az MFF-hez és a sajátforrás-határozathoz, amíg nem kap garanciát arra, hogy a jogállamisági mechanizmus lekerül a napirendről, vagy legalábbis olyan formában megy át, ami biztosan nem veszélyes rá és kormányára nézve. Első ránézésre kényelmes pozíciónak tűnik, de látni kell, hogy ugyanilyen vétókat éppenséggel az erős jogállamisági feltételben érdekelt kormányok (holland, dán, svéd stb.) is minden további nélkül belengethetnek, ráadásul nekik kevésbé sürgős a költségvetés gyors elindulása, mint Magyarországnak, hiszen ők nettó befizetői az uniós büdzsének.
Eddig következetesen az erős jogállamisági mechanizmus mellett foglalt állást az Európai Parlament is, amelynek szintén van zsarolási potenciálja, hiszen a jóváhagyása szükséges az MFF elfogadásához. Donáth Anna azt mondja, három ponton mindenképpen módosítanák a német elnökség javaslatát: visszatérnének a fordított minősített többségi szavazáshoz, konkrétabban fogalmaznák meg a jogállamisági hiányosságokat, és azt is szeretnék elérni, hogy a szankciók csak a jogsértő kormányokat sújtsák, az állampolgárokat ne, azaz a Bizottság ilyen esetekben a kormányok megkerülésével ossza ki az uniós forrásokat. A Parlament stabil többségét adó négy frakció – Európai Néppárt, Szociáldemokraták, Renew Europe, Zöldek – vezetői augusztus végi közös levelükben megígérték, hogy nem bólintanak rá az MFF-re addig, amíg a jogállamisági mechanizmussal kapcsolatos követeléseik nem teljesülnek. Daniel Freund – aki a múlt héten Manfred Weber néppárti frakcióvezetővel is egyeztetett a témában – úgy látja, hogy az EP továbbra is egységes a kérdésben, a politikai csoportok vezetői épp egy újabb közös állásponton dolgoznak (ez keddi lapzártánk előtt jelent meg a Politico hírportálon, és több ponton erősebb mechanizmust sürget a német kompromisszumnál). Hallottunk azonban olyan véleményt is, mely szerint elsősorban olasz és spanyol képviselők azért lobbiznak a frakcióvezetőknél, hogy az MFF és az NGEU zökkenőmentes elindulása érdekében engedjenek a jogállamiság kérdésében. Freund arra számít, hogy akár már jövő héten elindulhatnak a tárgyalások az EP és a Tanács között, de „azok nem ígérkeznek könnyűnek, miután a német elnökség úgy döntött, hogy első javaslatával nem Orbán Viktorra, hanem a Parlamentre gyakorol nyomást”.
