Magyar Narancs: Egy februári konferencián valószínűsítette, hogy a Kúria lesz a hatalom következő célpontja. Varga Zs. András kúriai elnökké választása visszaigazolta az aggodalmait?
Baka András: Varga Zs. András megválasztása mellett az elmúlt egy év törvénymódosításai is arra utalnak, hogy a Kúria került a kormányzati figyelem középpontjába. Ez nem volt mindig így, korábban a bírói szervezet egésze volt a célkeresztben. Az első brutális támadás a bírák idő előtti nyugdíjazásával érte a szervezetet, ez ugyanakkor csak félsikert hozott a hatalomnak, az EU Bíróságának döntése után vissza kellett csinálni – igaz, vezető pozícióba csak nagyon kevés bíró került vissza. A támadások második szakaszának azt az időszakot tekintem, amikor az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke megpróbált élni azokkal a korlátlan és ellenőrizhetetlen jogköreivel, amelyeket én már a bíróságok szervezetéről szóló törvény elfogadásakor kritizáltam.
Demokratikus államokban nem megengedhető, hogy egyetlen személy kezében összpontosuljanak a döntések a bírói kinevezésekről és a bírák előmeneteléről.
A Legfelsőbb Bíróság elnökeként ezt tettem szóvá a parlament 2011. november 3-i ülésén, nyilván ez volt az egyik oka a menesztésemnek. Végül azonban Handó Tünde önkényes működése sem váltotta valóra azt a szándékot, hogy a bíróságokat jobban a hatalom alá rendeljék; káosz, feszültség alakult ki az OBH-elnök és a bírói kar között, ami egy idő után kényelmetlen lett a politikai vezetésnek. A harmadik szakasz stratégiája az lehet, hogy a bírósági szervezetben legyen viszonylagos nyugalom, miközben a hierarchia csúcsán álló Kúria átvételére rendkívül komoly erők mozdultak meg. Éppen azt a jogszabályt kellett módosítani, amelyet azért hoztak, hogy 2012 elejével engem eltávolítsanak. Akkor ötéves hazai bírói gyakorlatot írtak elő a Kúria elnökének, nem volt elég a 17 évnyi strasbourgi és az egyévnyi ítélőtáblai tapasztalatom. Most kitalálták, hogy az öt évbe immár beleszámít a nemzetközi bíróként vagy alkotmánybíróként eltöltött idő. A Kúria elnökének persze bírónak is kell lennie, így egy másik módosítással elérték, hogy az alkotmánybírók – ha ezt kérik – egyben kúriai bírák is lesznek, és amint befejezik alkotmánybírói tevékenységüket, pályázat és szakmai véleményezés nélkül lehet a Kúriára bíróként beosztani őket. E két módosításnak köszönhetően kerülhetett az alapvetően ügyész múltú Varga Zs. András az Alkotmánybíróságról rögtön a Kúria elnöki székébe.
MN: Elvi szinten mennyire tartja fontosnak, hogy ítélkezési gyakorlattal rendelkezzen a Kúria – vagy a korábbi Legfelsőbb Bíróság – elnöke?
BA: Nagyon fontosnak tartom. A bíró szemlélete más, mint az ügyészé, az ügyvédé vagy egy jogvédő szervezeté. Utóbbiak vagy az államot, vagy a polgárt védik, ez alapján közelítenek a jogi kérdésekhez, míg a bírónak mérlegelnie kell az egymással versengő érdekeket és érveket. Ez a szintetizáló képesség csak hosszabb bírói gyakorlat során alakul ki.
MN: Az alkotmánybíráskodás ettől jellegében más, vagy a konkrét esetben inkább az a probléma, hogy a magyar Alkotmánybíróságot politikai kinevezettekkel töltötték fel?
BA: A kérdés mindkét felére igennel válaszolnék. A legtöbb országban az alkotmánybíróság elkülönül a rendes bíróságoktól, még akkor is, ha néhány államban – mint nálunk – létezik az egyéni alkotmányjogi panasz intézménye, azaz az Alkotmánybíróság alkotmányossági kontroll alá veheti a rendes bíróságok döntéseit. Ez más típusú tevékenység, mint a szakjogi szabályok alkalmazása. Az alkotmánybíróság továbbá mindenhol a jog és a politika határán mozgó intézmény, nyugaton inkább a jog, keleten inkább a politika dominanciájával, viszont ahol a kinevezés egypárti, ott sokkal reálisabb a veszélye annak, hogy az alkotmánybíró politikai érdekeket képviseljen. Pontosan dokumentálni lehet, hogy a magyar Alkotmánybíróság szemlélete jelentősen megváltozott, amióta kizárólag egypárti alkotmánybírók ülnek benne. Mindezek miatt elvi szinten sem támogatható, hogy az alkotmánybírókból bármiféle eljárás nélkül kúriai bírót csináljanak. Feltételezések szerint ráadásul ezek a rendelkezések jó előre lényegében egyetlen emberre, a Kúria következő elnökére lettek kihegyezve. A személyre szabott jogalkotás, a kvalifikációs követelmények folyamatos változtatása teljes mértékben összeegyeztethetetlen a jogállamisággal.
MN: Mekkora hatalma lesz az ily módon kinevezett kúriai elnöknek a Kúria és általában a magyar bíróságok felett?
BA: Miért éppen most lett fontos a Kúria? – tehetnénk fel a kérdést. Azért, mert a jogegység örve alatt egy teljesen új eljárást hoztak létre a Kúrián, ami az alsóbb szintű bíróságokra is jelentős hatással lesz, és kőkeményen belenyúl a bírói függetlenségbe. A jogegység fenntartása eddig a Kúria mellett a bírói szervezet egészének is feladata volt, mostantól viszont jogegységi szempontból a Kúria minden egyes döntése kötelező lesz az alsóbb szintű bíróságokra, indokolniuk kell az azoktól való eltérést, végső soron pedig a Kúrián belül működő jogegységi panasz tanács kötelező döntést hozhat jogegységi kérdésekben.
MN: Elképzelhető, hogy olyan jogértelmezéseket tesznek kötelezővé, amelyek eddig kisebbségben voltak, vagy akár meg sem jelentek a bírósági gyakorlatban?
BA: Simán elképzelhető. Az ember nem tételez fel eleve rosszat, de az elmúlt tíz évből nincsenek jó tapasztalataim az új jogintézményekkel vagy azokkal a törekvésekkel kapcsolatban, amelyek új típusú bíróságot, új eljárásokat hoztak létre vagy kíséreltek meg létrehozni. Ezekkel mindig olyan hátsó szándékok jöttek be a bírói szervezetbe, amelyek révén politikai manőverezésre nyílik lehetőség. Az új elnök a jogegységi panasz tanács összeállításában szinte teljesen szabad kezet kap, pusztán annyi a megkötés, hogy mindhárom kollégiumból felkérjen bírókat – ami megint csak értelmetlen, hiszen a büntető vagy a közigazgatási kollégium aligha tud majd hozzászólni a polgári jogi kérdésekhez, és fordítva. Kulcsfontosságú ügyekben befolyásolni lehet a döntés végeredményét, és az eddig kizárólag igazgatási vezető kúriai elnök ítélkezési, jogegységi feladatokat kap. Az igazságügyi miniszter és Varga Zs. András korlátozott precedensjogról beszél, de én úgy gondolom, ennek az osztrák/német hagyományokon alapuló, erősen túlszabályozott magyar jogrendszerben kevés a tere. A felsőbb bíróságok ítéleteit persze figyelembe kell venni, ha pedig egymással ellentétes értelmezések vannak, azt a bírósági szervezet egésze és a Kúria a meglévő eszközeivel korrigálja – ahogy korrigálta eddig is a felülről ráerőszakolt, felesleges külön eljárás nélkül.
MN: Azt mondta, az eddigi kormányzati kísérletek a bíróságok befolyásolására legfeljebb félsikerrel jártak. A Kúria ellenálló képességének mekkora szerepe volt ebben?
BA: Nem hiszem, hogy a Kúria szándékosan „ellenállt” volna. Egyszerűen a hatalommegosztás elvét követte. Antonin Scalia, az amerikai legfelsőbb bíróság 2016-ban elhunyt legkonzervatívabb tagja mondta, hogy alkotmánya minden banánköztársaságnak lehet – ami megkülönbözteti Amerikát ezektől a banánköztársaságoktól, az a hatalommegosztás. A jogállamiság szempontjából a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom funkcionális szétválasztása az alapvető kérdés. A törvényeket a parlament hozza, a bíróság pedig a maga sajátos eszközeivel feltárja a törvények értelmét, interpretálja, magyarázza és alkalmazza azokat. Ez a magyarázat sokszor kényelmetlen a politikai erőknek, de el kell fogadni, hogy ez a bírói tevékenység és függetlenség lényege. Beszélnek korlátlan interpretációról, korlátlan bírói függetlenségről és hasonlókról. De a mai Magyarországon nem az a kérdés, hogy a bíróságnak korlátlan függetlensége van-e, hanem hogy egyáltalán független tud-e maradni. Hosszabb ideje megfigyelhető a törekvés a bírói jogértelmezés korlátozására. Annak idején az Alaptörvény vitájában kritizáltam az új alkotmány azon passzusát, mely szerint „az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak”. Számos jogszabályt tudnék mondani, amely nem erkölcsös, nem gazdaságos célt szolgál, és a józan észnek sem felel meg, az Alaptörvény szerint mégis mindent erről az alapállásról kellene értelmezni.
MN: Varga Zs. András egy írásában meg is feddte a bíróságokat, amiért keveset hivatkoznak az Alaptörvénynek erre a paragrafusára.
BA: Nem hivatkoznak, mert nincs különösebb gyakorlati jelentősége, és butaság is, ha ilyen alkalmatlan eszközzel szándékoznak megkötni a bírói mérlegelés lehetőségét. Most a jogegységi eljárással igyekeznek tovább korlátozni a jogértelmezést, ami pedig a bírói tevékenység lényege. Az egyik állami vezetőnk (Kövér László – a szerk.) mondta tavaly, hogy a bíráknak el kell dönteniük, az államot védik vagy az állam ellenségeit. A bíró a jogbiztonság biztosításával definíció szerint mindig az állami működést, a rendet és az állam hatóköre alatt lévő természetes és jogi személyeket védi. Az állam azonban nem azonosítható egy párt – bármilyen párt – érdekeivel és nézetrendszerével. A bíró megközelítése soha nem pártközpontú megközelítés, annál mindig szélesebb.
MN: Eddig jogalkotási és kinevezési kérdésekről beszéltünk, de az év elején egy jól felépített retorikai támadás is indult a bíróságok ellen, ami a gyöngyöspatai szegregációs per kormányzati kommunikálásában csúcsosodott ki. Ezt hogy fogadták a Kúrián?
BA: Nem szívesen beszélek hivatalom alatti konkrét ügyről. Azt elmondhatom, hogy a bírói függetlenség elleni lépéseket mindig jelentős sajtótámadások előzték meg, ezt láttuk 2011 elején is a nyugdíjazás előkészítéseként. Kritizálni lehet a bíróságokat, a bíráknak ezt el kell viselniük, az állami vezetők felől érkező kritika viszont aláássa a bíróságok tekintélyét, és véleményem szerint az államhatalom erejét is. Az államhatalom ereje ugyanis akkor teljes, ha a három hatalmi ág képes egymást tiszteletben tartva működni. A gyöngyöspatai ügy kapcsán tett nyilatkozatok különösebb hullámokat nem vertek a Kúrián; a bíró beül a tárgyalóterembe, és a jogszabályok alapján, legjobb tudása szerint hoz ítéletet. Ráadásul – bár politikai kérdést lehetett csinálni belőle – ez az ügy jogi szempontból nem volt különösebben bonyolult: a kártérítés, ha úgy tetszik, mindig „munka nélkül szerzett jövedelem”, mert nem munka, hanem valamilyen sérelem kompenzálására szolgál.
MN: Az ön eltávolítása a Legfelsőbb Bíróság éléről a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának 2016-os ítélete szerint sértette a tisztességes eljáráshoz és a szabad véleménynyilvánításhoz való jogot. A Baka-ügy az Európa Tanács miniszteri bizottsága szerint azóta is „dermesztő hatást” gyakorolhat a magyar bírákra, akik ezért nem mernek megszólalni közéleti kérdésekben.
BA: Ez a strasbourgi ítélet elég nagy port kavart, számos nyelvre lefordították, Nyugat-Európában jogi karokon tanítják, Lengyelországban példaként hozták fel. Ez is volt a szándékom, amikor megfogalmaztam a beadványt: ez nem rólam szólt, ez a kor lenyomata, és túlnyúlik Magyarország határain, Lengyelországot is érinti, ahol a jogállammal ugyanúgy súlyos problémák vannak, mint nálunk. Az ítélet legfontosabb megállapítása, hogy a bírósági szervezettel kapcsolatos kérdések a hatalommegosztás alapvető kérdései közé tartoznak, s mint ilyenek, közérdeklődésre tartanak számot, és nem ritkán politikai implikációik is vannak. A politikai kontextus azonban nem akadályozhatja meg a politikai megnyilvánulásoktól általában tartózkodni köteles bírákat abban, hogy a bírósági szervezetet vagy a bírói függetlenséget érintő kérdésekben szabadon kifejtsék a véleményüket.
MN: Mégis könnyen támadhat az a benyomása az embernek, hogy a magyar bírák meglehetősen csendesen fogadják a kormányzati támadásokat, ellentétben lengyel kollégáikkal, akik rendszeresen szerepelnek a sajtóban, tüntetéseken szólalnak fel, aktívan kezdeményezik a nemzetközi fórumok fellépését.
BA: Ezt magam is megtapasztaltam, amikor 2016 szeptemberében felszólaltam a lengyel bírák első kongresszusán. Azt hittem, konferenciára hívtak, aztán a repülőtéren derült ki, hogy kongresszus lesz, amelyre már ezer bíró jelentkezett, és még 300–400 várható. A konferenciára készített beszédemet az éjszaka folyamán teljesen átírtam. Négy vagy öt termet kellett kihangosítani, az épület előtt szolidaritási tüntetések voltak. Mi az oka annak, hogy nálunk csend van ezekben a kérdésekben, Lengyelországban pedig aktív tiltakozás? Több tényező is szerepet játszhat: ott nincs kétharmad; jóval erősebb a szakszervezeti mozgalom és a civil társadalom, mint Magyarországon; és talán a támadások brutalitása is nagyobb volt a lengyeleknél. Magyarországon a nyugdíjazás kérdésében még a bírákat is megosztották, a bírák egy részének eltávolítása másoknak lehetőségként szolgált vezetői állások megszerzésére. Az akkori Bírói Egyesület teljes mellszélességgel támogatta a 2010 utáni reformok többségét, például az Országos Bírósági Hivatal felállítását. Idő kellett hozzá, hogy a kedvezményezettek rájöjjenek, a korlátlan központi hatalmon alapuló rendszer ellenük is fordulhat.
MN: Az Európai Bizottság első jogállamisági jelentésében és az egyelőre még csak tervezett költségvetési feltételrendszerben is nagy hangsúlyt kap a bírói függetlenség kérdése. A magyar kormány szerint viszont a jogállamiságnak nincs elfogadott definíciója, így az esetleges szankcionálás a politikai mérlegelésnek nyit terepet.
BA: A jogállamiságnak nem annyira definíciója, mint nélkülözhetetlen elemei vannak, amelyek összessége a jogállam. Ezeket az elemeket – például, hogy független és pártatlan bíróság bírálja el a jogvitákat – a nemzetközi egyezmények tartalmazzák, a strasbourgi és a luxembourgi bíróság számos mércéül szolgáló ítélete foglalkozott velük. A jogállam egyes elemei pontosan meghatározottak, konkrét bírói döntések sora áll a mögött is, hogy milyen körülmények között lehet megválasztani vagy elbocsátani egy bírót. A bírói függetlenség magától értetődő a nyugati demokráciákban. Nem elegáns, hogy Donald Trump pont a választások előtt jelölt konzervatív bírót az amerikai legfelsőbb bíróságra, de a jelölt mégiscsak bíró. Személyre szabott jogalkotással bírót csinálni valakiből? Ilyesmi még csak fel sem merült, pedig Trump alatt a demokratikus értékek eléggé elhalványultak, hogy finoman fogalmazzak.
MN: Mekkora kihívás elé állíthatja az európai jogrendet az, ami a lengyel és a magyar bíróságokkal történik?
BA: Az Európai Uniónak el kell gondolkodnia azon, hogy a jogállami követelményeket mennyire szigorúan kéri számon a tagállamain. Egyre nagyobb a nyomás a nyugati vezető politikusokon, mert egyre nagyobb az igény az állampolgáraik részéről, hogy ellenőrizni lehessen, az ő adófizetői euróik uniós támogatásként hová kerülnek és hogyan hasznosulnak más államokban. Ez egy politikai aréna, amelyben nem mozgok otthonosan, de azt hiszem, a következő időszakban jelentős változások következhetnek be a nemzetközi színtéren, a tendencia arra mutat, hogy az EU nem fogja feltételek nélkül odaadni ezeket a pénzeket. A nagy dilemma az, hogy hogyan lehet kormányokat büntetni anélkül, hogy a népet büntetnénk.
MN: Tizenhét évig volt strasbourgi bíró. Milyennek látja a nemzetközi bíróságok hatásfokát Magyarországon? A közelmúltban sokan keserűen vették tudomásul, hogy a lex CEU jogellenességét csak azután mondta ki az EU luxembourgi bírósága, hogy az egyetem már elvitte Magyarországról diplomát adó képzéseit.
BA: A bíróság mindig gyengébb a többi hatalmi ágnál, így egyedül nem, csak egy ez iránt elkötelezett parlamenttel és kormánnyal együtt tudja garantálni a demokratikus működést. A demokratikus viszonyok helyreállítása nem várható pusztán a bíróságoktól – legyen szó nemzetközi vagy hazai bíróságokról. A bíróságok segítséget nyújthatnak ebben, adott esetben utolsó őrei lehetnek a demokratikus értékeknek és elveknek. Teszik a magukét, jó döntéseket hoznak, de szükségképpen az események mögött loholnak, és sajnos számos lehetőség nyílik döntéseik kijátszására vagy nem megfelelő végrehajtására.
Névjegy
Baka András (1952) az ELTE jogi karán szerzett doktorátust 1978-ban. 1990-ig az MTA Állam- és Jogtudományi Intézetében kutatott, 1990 és 1998 között az Államigazgatási Főiskola főigazgatója volt. Az első szabad országgyűlési választásokon pártonkívüliként, az MDF színeiben szerzett mandátumot, erről azonban 1991-ben lemondott, mert a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának első magyar bírájává választották. Strasbourgban három ciklust töltött, a helyét 2008-ban Sajó András vette át. Sólyom László jelölésére az Országgyűlés 2009 júniusában – harmadik próbálkozásra – a Legfelsőbb Bíróság elnökévé választotta, a köztes időszakban a Fővárosi Ítélőtáblán volt bíró.
Az új Alaptörvény 2012 januárjától a Legfelsőbb Bíróság helyén létrehozta a Kúriát, és bár a kormány eleinte azt ígérte, ez nem érinti Baka pozícióját, végül eltávolították az elnöki székből. (A Kúria első elnöke Darák Péter lett.) A strasbourgi bíróság 2016-os nagykamarai ítéletében kimondta, hogy Magyarország megsértette Baka András tisztességes eljáráshoz való jogát (alkotmányi szinten végrehajtott leváltását semmilyen hazai fórumon nem vitathatta), és a szabad véleménynyilvánításhoz való jogát is, mivel menesztése retorzió volt azokért a kritikákért, amelyeket hivatalos minőségében fejtett ki egyebek közt a semmisségi törvénnyel, a bírák kényszernyugdíjazásával vagy az Országos Bírósági Hivatal felállításával szemben. Strasbourg 70 ezer euró kártérítést és 30 ezer euró perköltséget ítélt meg Bakának. Baka András 2012-től idén júniusi nyugdíjazásáig tanácsvezető bíróként dolgozott a Kúria polgári kollégiumában. Jelenleg az Európa Tanács volt és jelenlegi munkatársainak panaszos ügyeiben eljáró Strasbourgi Adminisztratív Bíróság elnökhelyettese.
