Önkéntes egészségügyi kamarák: Elvonókúra

  • Mészáros Bálint
  • 2006. november 2.

Belpol

A kormány törvényjavaslata szerint megszűnik az egészségügyben munkát vállalók - orvosok, gyógyszerészek, szakdolgozók - kötelező kamarai tagsága. Az érintett testületek vezetői a szakma szétverését vizionálják, holott lehet, hogy csak a székük inog.
A kormány törvényjavaslata szerint megszűnik az egészségügyben munkát vállalók - orvosok, gyógyszerészek, szakdolgozók - kötelező kamarai tagsága. Az érintett testületek vezetői a szakma szétverését vizionálják, holott lehet, hogy csak a székük inog.

"A kötelező kamarai tagság megszüntetése az adott szakterületen az etikai rend felbomlását, a minőség lényeges romlását és a szakma gyakorlásának áttekinthetetlenségét eredményezi. Ennek elsősorban a társadalomra mint az adott szakma szolgálatának, szolgáltatásának igénybevevőjére nézve lesznek beláthatatlan, káros következményei" - áll a Magyar Szakmai Kamarák Szövetségének nyilatkozatában. A Magyar Orvosi Kamara (MOK) képviselő-testülete szerint az intézkedés alapjaiban sérti a szakmát, ellentétes a jogbiztonság elvével, továbbá diszkriminatív, mivel a klasszikus hivatásrendi kamarák közül csak azokat állítja félre, amelyek akadályt jelenthetnek az egészségügy tervezett átalakításában. A Magyar Gyógyszerész Kamara (MGYK) szintúgy politikai indíttatást sejtett, s a MOK-kal együtt demonstrációt is tartottak. Az ok egy - a lényegét tekintve -

közigazgatási átalakítás

Abban nincs vita, hogy a szakmai szolgáltatásokra (építészek, ügyvédek, közjegyzők, orvosok stb.) speciális szabályozást kell alkalmazni. E területeken ugyanis a fogyasztók és a szolgáltatók között információs aszimmetria áll fenn, azaz a fogyasztók szakértelem híján nehezen tudják megítélni a szolgáltatás minőségét (mire esetleg mégis, már késő). Másrészt a szolgáltatás nyújtásának externális hatásai is vannak (például egy statikailag rossz épület veszélyezteti a közbiztonságot), továbbá e szakmák képviselői közjavakat "állítanak elő" (például biztonságos igazságszolgáltatást), melyek minősége egyáltalán nem mellékes. Ezért valahogy biztosítani kell a kontárok távol tartását. A kérdés csak az, hogy az e szakmák végzésére vonatkozó összes szabályt a törvényhozás és a kormány alkotja-e meg, vagy a főbb jogszabályi keretek létrehozása után az alsóbb szintű normák kidolgozását kiadja gebinbe a szakmai kamaráknak, melyek élve ezúton szerzett diszkrecionális jogkörükkel meghozzák és betartatják saját szakmai-etikai szabályaikat. Utóbbi megoldásnál elkerülhetetlen, hogy az adott foglalkozást űzők valamennyien tagjai legyenek a kamarának, ami technikailag annyit tesz: csak testületi tag praktizálhat a szakterületen. Biztosítandó az egységes (valójában persze többségi) akarat megjelenését, a kamarák természetesen önkormányzó köztestületek, a tisztségekre mindenki szavazhat és bárki választható. Emellett a szervezetek számos más feladatot ellátnak: érdekképviselői minőségükben véleményezik az ágazatra vonatkozó törvényjavaslatokat, vezetik a nyilvántartást, továbbképzéseket szerveznek stb. A mindig szimpatikus önrendelkezés elve szerint alkották meg - zömében 1994-ben - a hivatásrendi kamarákra vonatkozó törvényeket, s azóta a fenti közfeladatokat is ellátva működik az ide sorolt tizenöt köztestület.

Az azóta eltelt bő évtized folyamán viszont megmutatkoztak a kamarásítás árnyoldalai is, és egyre többször merült fel: vajon mennyire szerencsés érdekképviseleteket közhatalommal felruházni. (A jelenlegi helyzettel egyáltalán nem állítható párhuzamba, de az érdekérvényesítés lehetőségeire jellemző példa: a negyvenes években az orvosi kamara - szintúgy a sajtókamara - legfőbb törekvése annak megakadályozása volt, hogy a szakmabeli zsidók praktizálhassanak.) A legfontosabb kifogás, hogy az önszabályozó szervezetek kiemelt hatáskörei egyúttal a versenykorlátozás melegágyát is jelentik, hiszen a kamarák versenytársakat tömörítenek. A maguk megállapította engedélyezési és belépési korlátok az új szereplők piacra lépését gátolják, a reklámkorlátozások vagy a minimumár-megkötések nem tesznek jót a költséghatékonyságnak, míg a vállalkozás jogi formájára vonatkozó rendelkezések kizárhatják az innovatív szolgáltatások bevezetését, új vállalkozási modellek kifejlesztését. Ezekkel szemben persze sokszor joggal lehet hivatkozni a szakmai munka minőségére; a kérdés éppen az, hogy hol húzódjon a határ.

Nem mellékes az sem, hogy a versenytörvény csak később, 1996-ban született meg. Azóta a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) többször kinyilvánította, hogy kamaráknál fokozottan célszerű figyelni a versenyhez fűződő közérdekre, a többi szempont érvényesülésekor pedig ne szenvedjen kárt az arányosság. Például nem ajánlatos vétójogokat adni e szervezeteknek, mert parciális érdekeket szolgálnak, és ha nem nagyon muszáj, a számuk már ne növekedjen (az egészségügyi szakdolgozóké amúgy 2003-ban jött létre). A kamarai szabályokra igencsak érzékeny GVH 1999-ben például a MOK etikai kódexéből kihúzatta az orvosi ténykedések hirdetésére vonatkozó és "az ajánlott összeg alatti díjért munkát vállalni etikai vétség" fordulattal meghatározott passzusokat.

A kamarátlanítást az Orbán-kormány

kezdte el, amikor 2000-ben a gazdasági kamaráknál eltörölte a kötelező tagságot - a kereskedelmi és iparkamara taglétszáma pillanatok alatt a töredékére esett vissza, és a kilépők egy részének visszacsábítását csak szolgáltatásainak komoly fejlesztésével tudta elérni a testület. A szinte a kezdetekkor elvetélt lisszaboni stratégia lázában több tanulmány és vizsgálat megismerése után még az Európai Bizottság 2004-es közleménye is arra az egyébként nem túl harcias álláspontra helyezkedett, hogy bár a szakmai szolgáltatások speciális kezelésére egyértelműen szükség van, a tagállami szabályozá-sok jelenlegi mértéke eltúlzott, ami akár negatív hatásokkal is járhat a fogyasztók számára. Az általában is a plurális modelleket kedvelő angolszász országokban pedig nincsen kötelező kamarai tagság.

A parlament előtt fekvő törvényjavaslat egységesen kezeli a három egészségügyi köztestületet. Elfogadása esetén az egészségügyben több kamarát is lehetne alapítani, és a szakmában dolgozók eldönthetnék, hogy belépnek-e valamelyikbe vagy sem. Ez kétségtelenül megteremtené annak a lehetőségét, hogy az eddig kisebbségbe szorult álláspontok is artikulálódhassanak, vagy ahogyan a javaslat indokol: "A tagság önkéntes vállalása elősegíti ezen köztestületek fokozottabb belső legitimációját, valamint a tisztségviselők működése iránti fokozottabb bizalmat." Horváth Ágnes, a szaktárca államtitkára lapunk megkeresésére ehhez még hozzátette: "A mostani rendszerben egyáltalán nem jelenik meg a differenciáltság, hiszen ugyanazon kamarához tartoznak például a háziorvosok, a patológusok vagy a sebészek is. Az önkéntes tagságon alapuló kamara nagyobb erőt tud képviselni, mert az azonos érdekű, az önszántukból csatlakozó tagok véleményét jeleníti meg. Önkéntes tagság esetén viszont egy kamara szabályai nem vonatkozhatnak valamennyi orvosra vagy gyógyszerészre, ezért bizonyos jogosítványok értelemszerűen kikerülnek a kamarai hatáskörből. Más feladatai - a belső etikai szabályzatok megalkotása, továbbképzések szervezése vagy véleményezési joga - viszont megmaradnak."

Így például nem a kamarák vezetnék a szakterületeken dolgozók nyilvántartását, hanem "egy külön jogszabályban meghatározott szerv". A szakmai-etikai szabályok eddigi kétszintű rendszerét háromszintű váltja fel: a jogszabályok és a kamarák saját belső (tehát korlátozott hatáskörű) előírásai közé amolyan emelt szintű normaként megérkezik az Országos Etikai Tanács által megalkotott rendtartás. A tanácsban ott lesz mindenki, aki számít: a három szakterületről egy-egy személyt delegál a tiszti főorvosi szolgálat (ÁNTSZ), de a kamarák, a minisztérium, az Egészségügyi Tudományos Tanács, valamint a szakmai kollégiumok is küldenek egy-egy tagot. Az etikai eljárásokat első fokon az ÁNTSZ szervezeti keretében működő Megyei Etikai Tanácsok folytatják le. Az MGYK-tól emellett a patikaliberalizáció keretében elveszik a patikaalapításhoz szükséges személyi jog kiadását, és odaadják a működési engedélyért eddig is felelő ÁNTSZ-nek.

A jelenlegi kamarai vezetők előszeretettel hivatkoznak politikai indíttatású leszámolásra. Emlékezetes eset volt két évvel ezelőtt, amikor egy bizonyos Molnár Lajos nevű orvos ellen etikai eljárást indított a MOK, mert Molnár nem átallotta azt nyilatkozni a Financial Times-nak, hogy a hálapénz fenntartásában az orvosok egy része is érdekelt. (Később az eljárást megszüntették, mert kiderült: a nyilatkozattételt korlátozó részt már nem tartalmazza az etikai kódex.) A törvényjavaslatnak a tárca honlapján fellelhető nyúlfarknyi magyarázata is azt mondja, a változtatás lényege, hogy "a szakmai kamarák súlyát, erejét a későbbiekben ne a politika határozza meg". Az indirekt állítást, miszerint most az határozza meg, viszont nehéz lenne bizonyítani; talán ezért van az is, hogy Horváth Ágnes inkább a fenti szakmai indokokat hangsúlyozza. Azért hozzáteszi: egy szervezet akkor kerülhet politikai befolyás alá, ha a kötelező tagság miatt módjában áll az ágazat valamennyi tagjára hivatkozni.

A többi hivatásrendi kamarával vajon mi a helyzet? Hack Péter alkotmányjogász lapunknak úgy vélekedett: a szóban forgó közfeladatokat az állam és a köztestületek is el tudják látni, tehát azt kell mérlegelni, melyik a működőképesebb. Annak viszont a látszatát is el kellene kerülni, hogy személyes vagy politikai okok állnak a váltás mögött, ezért célszerű lenne egységes elvek alapján meghatározni, mely esetekben melyik megoldást tartjuk kívánatosnak. Ilyen alkotmányos alátámasztás lehetne például, ha olyan szakmáknál kapna az állam nagyobb beleszólást, ahol közpénzek sorsa dől el - amiről például az ügyvédeknél nincs szó.

A feltételezett diszkrimináció miatti alkotmányos felvetések tisztázására is létezik már némi

ítélkezési gyakorlat

Az Alkotmánybíróság első idevágó, 1994-es határozatában nem találta alkotmányellenesnek az ügyvédi kamarára vonatkozó kényszertagságot, azaz nem állapította meg sem a negatív egyesülési szabadság, sem az általános cselekvési szabadság sérelmét. Sőt kifejezetten arra jutott, hogy az ügyvédi hivatást mint magántevékenységet "a szervezett közhatalommal szemben folytatott jogvédő, jogképviselő feladata" miatt garanciális okokból el is kell különíteni a közhatalomtól, s e függetlenségnek "az ügyvédi kamara mint köztestületi szerv ad garanciát és nyomatékot". Az ügyvédi kamarának tehát papírja van a nélkülözhetetlenségéről. (Az okfejtés logikus, bár egyben jól példázza az Alkotmánybíróság sokat bírált kvázi-törvényhozói aktivizmusát is.) A MOK kötelező tagsága ellen benyújtott indítványt vizsgálva az Alkotmánybíróság 1997-ben kimondta: a kamara "normaalkotási tevékenységének intenzitása, valamint a kamarának adott, a hivatásgyakorlás felfüggesztéséig elmenő jogosítványok" szükségessé teszik a kényszertagságot, de arról, hogy mindezt máshogy nem lehet megoldani, már nem beszél. Az igazi választóvonalat a vadászokról hozott 2002-es határozat jelentette. A bírák arra jutottak, hogy mivel a vadásztörvény tartalmazza a vadászati tevékenységre vonatkozó részletes szabályokat, a kamara etikai előírásai nem feltétlenül szükségesek a vadászat rendjének biztosításához, ergo a kötelező tagság alkotmányellenes. Bagi István alkotmánybíró különvéleményében fel is hívta a figyelmet arra, hogy ilyesmiről az orvosoknál még nem volt szó, és éppenséggel a vadászoknál is fellelhető olyan közcél - a természet és az egészséges környezet védelme, vagy az emberi élet és testi épség veszélyeztetésének megelőzése -, ami indokolhatná a kötelező belépést. Ez akár ellentmondásos ítélkezésnek is tekinthető, de a tendenciát figyelembe véve inkább olyan formálódó gyakorlatként értelmezhető, amely szerint mostanra már az alkotmánybírák sem akkora nagy barátai a közhatalommal felruházott köztestületeknek.

Egyáltalán nem tűnik azonban barátságos eljárásnak, hogy a jelenlegi kamarák vezetői elvitatják az elvileg általuk képviselt orvos-, szakdolgozó- és gyógyszerész-társadalom tagjaitól azt, hogy képesek eldönteni, vajon melyik új szervezet tudja legjobban képviselni az érdekeiket. Mint ahogyan megfelelően nyilvános információk alapján valószínűleg a betegek és az egészségügyi intézmények is meg tudják ítélni, melyik kamarát tartják a "kiváló szolgáltatók fórumának"; de a kamarán kívüliség is lehet beszédes tény. Ám az is faktum, hogy önkormányzati feladatok visszaállamosításakor a kormányra amúgy jellemző államtalanítási retorika legalábbis furcsán hat.

Neked ajánljuk