Spórolhat-e az állam a lakástámogatáson? - Maradékelv

Nem múlik el hét, hogy valakik ne tanácsolnák a "jóléti kiadások" radikális csökkentését a kormánynak. Előző cikkünkben (Az aprónép aprópénze, 2008. május 1.) azt vizsgáltuk, visszanyeshető-e a családtámogatási rendszer. A lakástámogatások mértékét sem nehéz túlzottan nagyvonalúnak látni: pedig európai összehasonlításban éppen a fordítottja igaz. Ezt a nem is annyira sokat viszont a lehető legrosszabb módon költjük el.

Lakástámogatások: 190,7 milliárd forint. Ez áll az idei költségvetési törvényben, meg elszórva némi apró. A főösszeghez hasonlóan az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium (ÖTM) előirányzatai között szerepel a panelprogramra jutó tízmilliárd, lakbértámogatásra 120 millió, a szociális tárcánál 1,7 milliárd otthonteremtési támogatás, valamint a gazdasági tárca kétmilliárdja az energiafelhasználás hatékonyságát javítandó. Ehhez jönnek még azok a költségvetésben nem megjelenő közvetett támogatások (adó- és illetékkedvezmény), melyek nagysága 20-30 milliárdra becsülhető. Az olyan kiadások, mint például a szociális lakbér és a piaci árfolyam különbözete, végképp nem tudhatók; a lakásfenntartásra is használható jövedelempótló támogatásoknak vagy a gázártámogatásnak pedig még a besorolása is kérdéses. Ha az utóbbiaktól eltekintünk, akkor az éves lakástámogatások nagyjából a GDP 1 százalékát teszik ki.

Alsó közép

Ehhez képest Anglia, Hollandia, Svédország a GDP 3 százalékát fordítja e célra, Ausztria, Németország, Franciaország csaknem 2 százalékot. A különbséget az adja, hogy míg Magyarországon a támogatás elsősorban a tulajdonszerzést preferálja, addig ezen országokban a források nagyobb része a rehabilitációt, a lakásfenntartást és a jelentős méretű szociális szektort segíti. A régi tagországokban a bérlakások aránya 35 százalék, melyek egyharmadát szociális alapon osztják el. Nálunk az arány csupán 8 százalék, ennek a fele önkormányzati, a fele magántulajdonú. (Egy példa: Bécsben 220 ezer önkormányzati bérlakás van, a lakbér a piacinak a fele, és minden uniós állampolgár jogosult rá, ha a családon belüli egy főre jutó kereset nem éri el a havi 2250 eurót.) Nálunk kevesebbet arányaiban csak Spanyolország, Portugália és Görögország költ lakástámogatásra; ezekben az országokban szintén nagy a tulajdonosi szektor.

A régi tagországokban a lakástámogatások rendszere a világháborús pusztítás okozta károk felszámolása után alakult ki, s a jogi-intézményi környezete azóta is folyamatosan reflektál a társadalmi változásokra. Magyarországon eközben a tanácsi bérlakásokkal (országosan a lakásállomány negyede, de a nagyvárosokban a fele) teljesen torz újraelosztási rendszer épült ki, a redisztribúció az iskolázottabbaknak, a befolyásosabbaknak, a magasabb jövedelműeknek kedvezett. A nyolcvanas évek elején a költségvetési lakástámogatás összege a GDP 3 százaléka volt, de az építkezésekhez a negatív kamatlábak mellett nyújtott hitelek költséghatása miatt a magas inflációs környezetben 1989-re már elérte a 6 százalékot. Ezek visszafogása és az önkormányzati lakások privatizációja gyorsan csökkentette a központi kiadásokat. Az ezredfordulóra már csak a bruttó hazai termék fél százalékát költötte lakáscélra az állam. Ekkor vágott bele az Orbán-kormány a lakásvásárlási hitelek támogatásába és a bérlakásépítésbe: az utóbb megszigorított kamattámogatás máig elviszi a keret 60 százalékát. A fennmaradó rész elköltésére a szocialista-liberális kormányok sok ötlettel álltak elő, melyek egységes programmá nem álltak össze: a magasabb jövedelműek szegényebbek általi támogatása ugyan mérséklődött, de tovább szűkült a bérlakás-szektor, a lakásfenntartáshoz kapcsolódó problémák megoldatlanok maradtak. A mai helyzetet esetlegesen alakuló támogatási struktúra és rossz hatékonyság jellemzi.

Az elárvult lakástámogatási rendszer sodródásának egyik tünete a szaktárca kommunikációja is. Szerettük volna egyben látni, hogy az idei mintegy 230 milliárd forint hogyan oszlik meg az egyes támogatástípusok között, ám az ÖTM egy hét alatt összeállított válaszában pusztán múltbeli összesített adatokkal és egy, a főbb típusokat összegek nélkül tartalmazó táblázattal kényeztette el a Narancs olvasóit (ezért a keretes írásban korábbi adatok szerepelnek). Ebben egyébként 11 támogatási forma szerepel. A tárca egyik, világhálón fellelhető belső normája már 20 jogcímről tud, míg egy tavalyi konferencia résztvevői 40 különböző lakástámogatást említettek, amelyek mintegy 20 intézményen keresztül jutnak el az érintettekhez (ezt az adatot, bavalljuk, nem ellenőriztük, mivel inkább eltekintettünk a teljes magyar joganyag áttanulmányozásától). Eközben a pénz nagyobbik részét korábbi döntések következményeként fizeti ki a költségvetés (kamattámogatások), tehát a lakáspiacra ezeknek már semmilyen befolyásuk nincsen. Évente százmilliárdok mennek el úgy, hogy a hatásukat nem mérik, az egyes társadalmi csoportok közötti megoszlásukról is csak (nem kormányzati) becslések vannak. A keretösszeget és a belső arányokat az említett determináción kívül az államháztartás pillanatnyi helyzete, a költségvetési törvényhez rendre benyújtott módosítók garmadája, átláthatatlan lobbiérdekek befolyásolják. Mindezt illusztrálja, hogy a lakásügy folyamatosan bolyong a különböző minisztériumok között - most épp egy titkárság képviseli az ÖTM-ben. Azaz Magyarországon gyakorlatilag nem létezik egységes lakáspolitika, néhány részcélra néha van valamennyi, amivel azután néha sikerül elérni valamit.

Lekötött betét

A kormányzati mozgásteret eleve szolid mértékűre redukálják a 2000-ben elindított, a 2002-es választások előtt felpörgetett, majd 2003-ban két lépcsőben visszanyesett, 2007-ben pedig tovább faragott hiteltámogatások még sokáig elhúzódó kötelezettségei. A jelzálog- és kiegészítő kamattámogatás, valamint a törlesztés adókedvezménye tavaly mintegy 140 milliárdjába került a költségvetésnek. Pozitív hatása a programnak, hogy beindította az addig szinte nem létező lakáshitelezést és - mérsékelve a szuburbanizációt - a városi lakásépítést. Ám cserébe kifejezetten a jómódúaknak szólt, gyakran befektetési célú lakásvásárlást támogatott, és nehéz mögötte nem látni a pénzintézeti és építőipari érdekérvényesítést. Ez nem nagy baj, ha tengernyi költségvetési pénz van lakástámogatásra - bár az európai szakértők akkor is óva intenek a kamattámogatástól, hiszen az évtizedekre megváltoztathatatlanná teszi a lakáspolitikát, miközben a számla végösszege meg sem tippelhető. Idehaza viszont a kedvező feltételek miatt (negatív kamat, összességében tehát kevesebbet kell visszafizetni, mint a felvett hitelösszeg) épp addigra vált kezelhetetlenné, mire a kevésbé tehetősekhez is eljutott volna a program. Ha ez nem lett volna önmagában elég, a Medgyessy-kabinet tovább súlyosbította a helyzetet: a szigorítások előtt esküt tett a változatlanul hagyásra, így a második megszorítás előtt az addigra joggal bizalmatlan tömegek elözönlötték a bankokat. Részben e mesterséges keresletélénkítés okolható azért, hogy a lufi kipukkanása után az építőipart manapság lánctartozás és csődhullám sokkolja (lásd: "Életügyét semmibe se vették", Magyar Narancs, 2008. április 17.). A pénzintézetek támogatott hiteleken elért profitjára pedig jellemző, hogy a szigorítások után hirtelen előálltak az ennél olcsóbb, viszont jóval kockázatosabb devizaalapú hitelekkel.

A tavaly felvett lakáshiteleknek már csak a 13 százaléka volt államilag támogatott, így a teljes hitelállományon belül nagyjából fele-fele arányban vannak a forint- és a devizaalapú lakáshitelek. Az egyelőre növekvő alapkamat és állampapírhozam ugyan növeli az állami terheket, de ezzel ellentétesen hat, hogy a jelzáloglevelek egy része messze nem éri el a garantált kamatozású hitelek 20 éves futamidejét (az újonnan kibocsátottakhoz pedig már nem kapcsolódik állami támogatás, ilyenkor a bank veszteséget kénytelen elkönyvelni). Összességében az erre fordítandó költségvetési kiadás a kölcsönök lejártával lassan csökken. Néha felmerül, hogy az olcsó devizahitelekkel akár ki is lehetne váltani a támogatott forinthiteleket. Ám a korábbi hitelfelvevőknek nagyobb kockázatot utólag előírni valószínűleg nem csak politikailag megoldhatatlan: 1991-ben az elviselhetetlen mértékűre duzzadt kamattámogatások miatt ugyan az állam egyoldalúan módosította a szerződéses kötelezettségeit, de akkor az Alkotmánybíróság csakis a rendszerváltás egyedisége miatt volt elnéző. Az adókedvezményeket viszont szerződésszegés nélkül lehet csökkenteni - és így is történt. Tavaly év eleje óta a felvett hitelekhez ez már nem jár, a korábbiaknál pedig öt év után megszűnik, azaz 2011-re kikopik a rendszerből. Jellemző egyébként, hogy a kényszerhelyzet miatt éppen az az elem szűnik meg, amelyet az európai gyakorlat az adózási kedv fokozása és a gazdaság kifehérítése miatt - a kamattámogatások helyett - előszeretettel használ. A Városkutatás Kft. tavalyi számításai szerint (melyek azért a jegybanki kamat hosszú távú változásaival bajosan tudnak kalkulálni) az öszszes, hiteltámogatáshoz tartozó állami kiadás mértéke az idei 105 milliárd forint után 2010-ben 65 milliárd körül alakulhat.

Jó, mert új

A cég kutatásai a többi támogatás hasznosulásánál is számos visszásságra hívják fel a figyelmet. A második legnagyobb tétel a lakásépítési kedvezmény (szocpol), a bővítést, lakásvásárlást támogató "félszocpol" és az otthonteremtési támogatás együttese, ami szintén csak mérsékelten felel meg a társadalmi igazságosság kritériumának. Nem kizárólag, de nagyobb mértékben ez is a jobb módúak lakáshoz jutását segíti, hiszen nem jövedelmi viszonyok alapján szelektál. Bár a családok gyerekszáma és az egy főre jutó kereset legtöbbször fordítottan arányos, már a második gyereknél jelentősen emelkedik a juttatás (az elsőnél 900 ezer, a másodiknál plusz 1,5 millió, a harmadiknál további 1,4 millió, a negyediknél 800 ezer). A legszegényebbek pedig eleve nem vásárlásban gondolkodnak.

Az illeték mértéke nemzetközi összehasonlításban átlagos; itt is a kedvezmény aránytalanságaival van baj. Az első lakásukat megvásárlók esetében a kedvezmény értékhatára 1994 óta változatlan, azokkal viszont sokkal bőkezűbb, akiknek van pénzük új lakásra. Tehát az illetékkedvezmény, a szocpol és a kamattámogatások a fordított újraelosztás mellett jórészt az új lakások építését ösztönzik, holott alapvetően nem a lakások számával van probléma, hanem a meglévők állapotával; a lakásállomány sokszor hivatkozott megújításához (minimum évi 40 ezer) ugyanúgy hozzátartozna a rehabilitáció is. Márpedig az eddig felsoroltakon felül megmaradó források a szociális lakástámogatásokon kívül a felújításra is alig adnak lehetőséget.

Az energiatakarékos felújításra elindított panelprogram, valamint a lakók és az önkormányzatok egyharmadnyi saját részére kedvezményes hitelfelvételt lehetővé tevő Panel Plusz alapvetően hatásos intézkedés. De célzásról itt sincs nagyon szó: inkább a magasabb jövedelműek és a jobban eleresztett önkormányzatok tudtak bekapcsolódni. Arra már nincsen központi stratégia, hogy a ráfordítások a lehető legnagyobb energiamegtakarítást eredményezzék, és a távhőhelyzet megoldása nélkül (lásd: Panelcsapda, Magyar Narancs, 2006. november 16.) nem is igen lesz. De még ha minden tökéletes is volna, a korlátozott forrásokból olyan felújítási ütemezés adódik, hogy a panelok többsége előbb fog összedőlni, mint hogy sor kerülne rá. A 2001-ben bevezetett város- és tömbrehabilitációs támogatásoknak pedig a lakók számára előírt minimális részvételi arány, a 10 éven belüli eladás esetén fennálló visszatérítés és az önkormányzatok érdektelensége lett a veszte: hat év alatt alig néhány pályázat érkezett.

A tapasztalatok alapján a lakás-takarékpénztári konstrukció előnye, hogy főképp a korszerűsítésekhez járul hozzá. Igaz, ez is a középosztálynak szól, valamint bevezetésének legfőbb indoka - állami támogatással ösztönözni a lakáscélú megtakarításokat - hellyel-közzel teljesül: hitelfelvételi lehetőség kapcsolódik hozzá, és az állami hozzájárulás is előre lehívható; nyolc év letelte után pedig akár el is lehet inni. A tisztánlátást tizenkét év után mindenesetre nagyban segítené egy átfogó hatáselemzés - ami egyelőre várat magára.

A 2000-ben elindított bérlakásprogram eredményeként 12 800 lakás (szociális lakbérű, költségalapú, fecskeházak, idősek otthona, illetve nyugdíjasházak) épült, majd négy év után elfogyott a pénz. A korszerű ingatlanokat eredményező, de valóban drága építkezés (63 milliárd forintjába került az államnak) helyett szóba jöhetne az állami/önkormányzati vásárlás is, de a program ideje alatt folytatódott a privatizáció, a szektor mérete tovább csökkent. Ésszerű megoldásként 2005-ben megpróbálták bevonni a magánbérlakásokat: ha a tulajdonos legalább öt évre vállalja, hogy szociális bérlakásként adja bérbe ingatlanát az önkormányzat számára, akkor erről ugyan tudomást szerez az adóhatóság, de a bevétel után nem kell adót fizetni. A lehetőség gyakorlatilag senkit sem érdekelt.

A 90-10 százalékban államilag és önkormányzatilag finanszírozott normatív lakásfenntartási támogatásra az utóbbi időben valamivel több jutott (amihez a helyhatóságok az előírt mértéken felül is hozzátettek), és a támogatottak köre az utóbbi öt évben a kétszeresére nőtt; most a háztartások 8 százaléka kap ilyet. Ha a családok jövedelmének több mint 30 százalékát a lakásfenntartás viszi el, akkor az általában megoldhatatlan problémát jelent: márpedig ez a háztartások ötödére áll, tehát a helyzet ennyi pénzzel nem kezelhető - jelenleg a háztartások 13 százalékának van rezsihátraléka. Ezt próbálja meg csökkenteni az önkormányzatok adósságkezelési támogatása. Sikertelenül: a normatív támogatás elégtelensége miatt a tartozás újratermelődik. A kettő összehangolására volna szükség, hiszen az adósságkezelésnek csak a speciális okból (munkanélküliség, betegség stb.) kialakult hátralék mérséklése volna a feladata. Ugyancsak ide sorolható a szegregált romatelepek felszámolásának a problémája, amire szintúgy egyre kevesebb forrás maradt. Ám ez már túlmutat a lakáspolitikán, hiszen önmagában a lakáscélú kiadások növelése az oktatási, képzési, foglalkoztatási és közösségfejlesztési programelemek finanszírozása nélkül pusztán látszatmegoldás - és még annak is csak ideiglenes.