Kit érdekelnek e technikai finomságok, amikor éppen illiberalizálják a Kossuth téren a demokráciát? Számtalan anekdota kering a városban arról, hogyan barkácsolják a fontos törvényeket, mit és ki húzott ki vagy írt bele ebbe vagy abba a jogszabályba. Legutóbb a munka törvénykönyve módosításakor fogtuk a fejünket: nem csak az alapötlettel volt baj, egyes szövegrészek teljesen értelmetlennek tűntek a tervezetben. A módosítás végül elmaradt, így a baj nem akkora (még) – de vajon mit mondhatunk általában a (majd’) kétharmados politikai kormányzás törvényhozási dömpingjéről? Átcsapott-e a mennyiség minőségbe?
A kormány 2010-ben a párt legszorgalmasabb közigazgatási szakpolitikusait állította csatasorba. A gyors változtatásokból program is született, 2011-ben el is nevezték Magyary Zoltánról. A minisztériumok törvény-előkészítő munkáját újraszabályozták, komoly előírásokat alkottak. De betartották-e ezeket a minisztériumok?
Már a kezdet kezdetén súlyos pofonok érték a törvények írásával foglalkozó közigazgatási stábot: a miniszterelnök személyesen és szűk csapatán keresztül is sok esetben beavatkozott a munkájukba, ahogy egyes buzgó kormánypárti képviselők is. A közigazgatásért felelős Navracsics Tibor miniszter már 2011-ben a sajtóban kesergett a kormánypárti frakció fegyelmezetlenségén – ám annak akkori vezetője postafordultával felhívta a figyelmét a képviselők dicséretes ambícióira, és a bürokratákkal szembeni türelmetlenségük jogosságára.
2010-ben az elfogadott törvények 50 százaléka kormánypárti képviselői indítvánnyal kezdődött, szemben a 2007 és 2009 között jellemző 10-15 százalékkal. A képviselői aktivitás később némileg csökkent, de az arány 2011–13 között így is háromszor akkora volt, mint 2006 és 2008 között. A 2010–14-es ciklusban – a nemzetközi ügyek nélkül – 40 százalékban képviselői indítványból született törvény. Ezek többsége nem szimbolikus vagy harmadlagos ügyeket rendezett el. A rezsicsökkentés vagy a devizahitelesek megsegítése tárgyában még érteni vélem a képviselői aktivitást, de a különadótörvények, a Btk. módosításai, a szerencsejáték szervezését módosító vagy a választási eljárást újraszabályozó törvény esetén már kevésbé. Miért léptek hátra a minisztériumok itt is? A magyar politikai kormányzásnak ez a színfoltja nem csak a gyenge frakciófegyelemnek és a személyes ambícióknak köszönhető: képviselői indítvány esetén nem kellett egyeztetni a szakmai érdekképviseletekkel, és megkerülhetővé vált a közigazgatási egyeztetés folyamata is. Pedig épp a munka törvénykönyve változtatásának mostani története a példa arra, hogy a szakmai egyeztetés nem puszta formalitás – 2012 és 2014 között a törvény-előkészítésért felelős közigazgatási államtitkár egy interjúban nemrég ezt állította –: tartalmi és konkrét szövegbéli hibákat is korrigálni lehet ilyenkor, és a felkészülés alkotmányos szempontjából is szerencsés ez a módszer.
De 2010-ben hiába, s csak papíron bikázták fel a kötelező hatásvizsgálatokat is. A csatolmány kitöltése sok esetben elmaradt, és hamar teljesen formálissá vált. A fülkeforradalmi hangulatban senki ne bíbelődjön formanyomtatványokkal! Ugyanígy kevés embert érdekelt az is, hogy a törvényhozás nap mint nap megsérti a jogalkotási törvényt, hiszen nem volt sem jogi, sem politikai szankció.
A törvényeket mindenesetre soha nem látott számban és tempóban fogadták el 2010 után. Míg az első Orbán-kormány idején átlagosan 82 nap telt el egy törvényjavaslat benyújtása és a törvény megszületése között, addig ez az idő a második Orbán-kormány első két évében a felére csökkent. És ott volt a gyorsító pálya is: a kivételesen sürgős eljárásban 2012-ben elfogadott tíz törvényjavaslatból az átfutási idő hat esetben mindössze egy, további háromnál pedig három nap volt.
A törvényhozás éves rekordját korábban a Gyurcsány-kormány tartotta a 2005-ös 189-cel, de ezt már 2010-ben túllépte az Országgyűlés – választási évben még soha nem született ennyi törvény (és később, 2014-ben sem). A parlamenti kormányzás sztahanovizmusa aztán 2013-ban érte el csúcspontját: ekkor 254 törvényt fogadtak el. Összehasonlításképp: a kiegyezés és 1950 között évente általában 50 törvényt fogadott el az Országgyűlés, de még a nagy intézményi változásokat hozó 90-es években is „csak” 120 volt az évi átlag.
A kapkodó jogszabályalkotással a közigazgatási apparátus gyakran nehezen tudott lépést tartani. A módosítások száma arra utal, hogy a minőség sokat romlott. Míg 2007 és 2009 között egy éven belül átlagosan 10 törvényt módosítottak, addig ez 2011-ben az ötszörösére, 55-re nőtt. Ez az abban az évben elfogadott törvények nagyjából negyedét érintette; a gyors javításra szoruló törvények száma 2012-ben sem csökkent 20 százalék alá.
A szabályozás színvonalának jelentős romlását lehet kiolvasni a közvélemény-kutatásokra és szakértői véleményekre épülő nemzetközi összehasonlításokból is. A Világbank World Governance Indicators (WGI 2013) adatbázisában hat olyan mutató érhető el, ami a világ több mint 200 országának intézményeit értékeli. Valentinyi Ákos az egyik indikátor, a jogállam (rule of law) és a gazdasági fejlődés közötti szoros kapcsolatra és a hervasztó magyar fejleményekre néhány éve már felhívta a figyelmet. Oblath Gábor 2014-ben értelmezte e mutatók – tehát a politikai részvétel és elszámoltathatóság, a jogállam, a terrorizmus, a korrupció, a kormányzati hatékonyság és a szabályozás minősége – szerepét a magyar gazdasági felzárkózás késleltetésében.
Most csak a legutolsó mutatót, a szabályozás minőségét emelném ki, amely a szabályalkotás és azok betartatásának színvonalát méri. Ez kevésbé közvetetten mutatja a kormány teljesítményét, mint a többi mérőszám, és alakulásában nem tükröződik a kormányok eltérő véleménye a demokráciáról. Autokratikus politikai kormányzás esetén is kaphat magas értéket: Szingapúr – miniszterelnökünk egyik példaképe – rendre maximális pontszámot ér el e kategóriában, miközben másokban olykor jóval kevesebbet.
Nos, a szabályozás minősége különösen a válság és a második Orbán-kormány időszaka alatt mutat gyenge teljesítményt. Az előbbi még indokolható, az utóbbi kevésbé. Mintegy 15 pontos a visszaesésünk 15 év alatt, és 2015-ben Csehország, Lengyelország és Szlovákia mögé kerültünk. A második Orbán-kormány ezen a téren rosszabbul vizsgázott nemcsak régiós versenytársaihoz vagy illiberális példaképéhez, Szingapúrhoz, hanem politikai pofozógépnek használt elődeihez képest is. A mennyiség tehát nem csapott át minőségbe.
Ez a mutató azonban csak egy azok közül, amelyek a magyar társadalom és gazdaság intézményi környezetéről tudósítanak. Ha jól értem, a Versenyképességi Tanács azért jött létre idén lóhalálában, hogy javítson versenyképességünkön, mely rangsorban 138 országból már csak a 69. helyen állunk a World Economic Forum listáján – pedig az ezredforduló előtt még a legjobb harmincban voltunk. A visszaesés elsősorban az eddig leírt, ún. szoft intézményi okokra vezethető vissza. Pedig a szabályozás az a terület, ahol a kormány leginkább eredményt tudott volna elérni anélkül, hogy politikai céljaiból engedni kényszerült volna. De ez sem sikerült – jóllehet tíz év alatt komoly javulást is el lehet érni. (Románia körülbelül annyit javult ebben, mint amennyit mi romlottunk.) Ráadásul az uniós támogatások pozitív sokkja pár év alatt eltűnik az adatokból – és akkor végképp csak az olyan intézményi feltételek javításával léphetünk előre, mint a szabályozás, a jogállam, a kiszámíthatóság erősítése, és a „haveri kapitalizmus” visszaszorítása.
(A cikk megírásakor a Korrupciós Kutatóközpont, az atlatszo.hu, a Wolters Kluwer Kft., a Világbank, „A magyar politikai rendszer negyedszázad után” című és „A magyar jogrendszer állapota” című kötet vonatkozó írásait használtam fel – L. G.)
