Interjú

„A puszta önkény uralkodik”

Pardavi Márta jogász, a Magyar Helsinki Bizottság társelnöke a nemzetközi menekültjog alkalmazhatóságáról

Külpol

Az 1951-es, a menekültekről szóló genfi konvenció az emberi élet védelmének egyetemes, humanista kötelezettségéből indul ki. A békében élő államokra az üldözés elől menekülő embertársaink befogadásának feladatát rója. Vajon tartható-e a mai válságban az erre az elvre épülő nemzetközi szabályozás?

Magyar Narancs: A tavaly óta tartó európai menekültválság eltér valamiben a korábbi hasonló krízisektől?

Pardavi Márta: Jelentős különbség maximum a menekültek, menedékkérők létszáma lehet. A balkáni háborúk idején összességében kevesebben jöttek, és más országokból, de a menekülők egyéni történetei nagyon hasonlóak voltak. A háború elől menekülőket látjuk most is többségben, bár az óriási számok miatt – az év első két hónapjában 133 ezren léptek be Görögországba – jobban érvényesül a vegyes migráció, megjelennek azok is, akik a kilátástalan élet, a nélkülözés, a klímaváltozás hatásai miatt indultak el. Őket a jog másként kezeli, ezért lett annyira fontos, hogy a nagyszámú menedékkérőt minél hamarabb szét lehessen válogatni aszerint, hogy ki jogosult menekültstátuszra, és ki nem. Egyértelmű, hogy amíg Európa és általában a világ gazdagabb fele nem teremt lehetőséget a munkavállalási célú bevándorlásra, addig a menekültügyi csatornán fognak próbálkozni ezek az emberek. Jönni akarnak, és minden nyitva álló vagy látszólag nyitva álló lehetőséget megragadnak. Ha lenne legális útja a munkavállalási migrációnak, kevesebben kérnének menedékjogot. Hasonlóképpen, ha lenne legális útja a menekülésnek, kevesebben jönnének az életüket is veszélyeztető, irreguláris módon. Ha be van csukva az ajtó, a résnyire nyitva hagyott ablakon is megpróbálnak bemászni.

MN: Az elmúlt hónapokban Magyarországon és az unió más tagállamaiban is többen felvetették, hogy a genfi menekültügyi egyezményt felül kellene vizsgálni, mert nem alkalmas a jelenlegi válság kezelésére.

PM: Ez egy törpe kisebbség véleménye. Felelős szakmai körökben egyáltalán nem hallottam ilyesmit, menekültjoggal foglalkozó rangos professzorok éppen azt mondják, hogy a genfi egyezmény alkalmas ennek a helyzetnek a kezelésére. Számos példát lehet hozni arra, hogy milyen sokféle szituációban lehetett alkalmazni az egyezményt, eddig 148 állam csatlakozott hozzá, és a végrehajtása is jól alakult. A szépen fejlődő esetjogban egy csomó olyan emberi jogi jogsértésre is alkalmazták, amelyet az 50-es években nyilvánvalóan nem lehetett előre látni. Magyarországon is nap mint nap nyújtanak be menedékkérelmet a különösen sérülékeny társadalmi csoportok tagjai, a nemi identitásuk, szexuális orientációjuk miatt üldözöttek, a családon belüli erőszak, női nemiszerv-csonkítás áldozatai. A genfi egyezmény olyan esernyőként funkcionál, amely alá egyre többen tudnak beállni. Szakmai érvekkel alá nem támasztható, politikailag motivált az érvelés, mely szerint ez nem megfelelő eszköz. Nem a jogi keretek hibásak – arról van szó, hogy az egyébként rengeteg munkával létrehozott EU-s keretrendszer végrehajtásába már nem akarnak energiát fektetni a kormányok. Kibújnának az emberi jogi kötelezettségek alól.

MN: Nem szól-e az egyezmény alkalmazhatósága ellen, hogy 1951-ben a II. világháborús menekültekre alkották meg, és csak később terjesztették ki mindenkire?

PM: Valóban a világháború után külföldön rekedtek helyzetének rendezésére hozták létre az egyezményt, de a menekült fogalmát sikerült olyan rugalmasan megalkotni, hogy az a világ számos pontján párhuzamosan alkalmazható. Ugyanazon a jogi alapon járnak el a burundi menekültek, az azeri diktatúra által elnyomott jogvédők és rohingya hontalanok ügyében. Az 1967-es kiegészítő jegyzőkönyv mondta ki, hogy nem csak az európai események elől elmenekültekre vonatkozik az egyezmény, és az immár globális jogintézmény is ugyanolyan népszerű lett. Igaz, Törökország az EU-s csatlakozási tárgyalások ellenére még nem ratifikálta a kiegészítő jegyzőkönyvet, nem oldotta fel a területi korlátozást, így a szíriaiaknak nem is biztosítja az egyezmény szerinti menekültstátuszt.

MN: Mennyire lehet betartatni az egyezményt? Az elmúlt egy évben nem úgy tűnt, hogy a kormányok nagyon félnének a szankcióktól.

PM: A nemzetközi egyezményekhez sokszor kapcsolódik végrehajtói mechanizmus, de a genfi egyezménynél nem ez a helyzet, nincsen a menekültekhez kapcsolódó nemzetközi bíróság, nem jött létre külön bizottság az ENSZ-ben. A végrehajtó mechanizmust alapvetően az összes részes állam bírósága alkotja, az egyezmény őre pedig maga az ENSZ menekültügyi főbiztossága (UNHCR). Ők felügyelik az egyezmény végrehajtásának fejlődését, szakmai iránymutatásokat adnak ki, képzéseket tartanak, és bizonyos államokban elbírálják a menedékkérelmeket is. Törökországban például a nem európai események elől érkezők ügyeit még mindig a UNHCR bírálja el, és ez Magyarországon is így volt egészen 1998-ig.

MN: A végrehajtás állami bíróságokra hárítása miatt fordulhat elő, hogy még az uniós tagállamokban is nagyon eltérő a menedékkérelmek elismerési rátája?

PM: Az EU-s szabályozás továbbmegy a genfi egyezménynél, közösen elfogadott irányelvek szabályozzák a menekültügyi eljárást, a státusz megítélésének kritériumait és az ellátás minimum standardjait is. Mégis azt látjuk, hogy a tagállamokban egyes nemzetiségekhez tartozó menedékkérők – például afgánok, eritreaiak – ma is eltérő esélyekkel kaphatnak státuszt. Görögországban mindig is nagyon gyatra volt az eljárás, és Magyarország is régóta a szigorúbb tagállamok közé tartozik. A szírek például tipikusan oltalmazotti státuszt kapnak nálunk, míg máshol az egyezmény szerinti menekültstátuszt. Ez nem jogi szőrszálhasogatás, például a családegyesítés lehetőségei terén óriási a különbség a kétfajta védelem között. A tagállami menekültügyi rendszerek eltéréseivel egyébként a menekültek is tisztában vannak, részben ennek köszönhető, hogy már a 2015-ös válság előtt is sokan maguk próbálták megválasztani úti céljukat az EU-n belül. Ezért volt szakmai konszenzus arról, hogy a standardokat erősíteni kell, de ez megrekedt álommá válhat, talán sosem tud létrejönni a valóban közös európai menekültügyi rendszer. Legalábbis a politikai realitása egyelőre elég csekély.

MN: Az EU-nak saját bírósága van, és kötelezettségszegési eljárásokat is indíthat. Emiatt nagyobb a végrehajtás kikényszeríthetősége az unión belül?

PM: Abszolút. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye már az uniós menekültjog kialakulása előtt is sok egyértelmű követelményt lefektetett, de egyre nagyobb szerepet kap a luxembourgi bíróság is a közös szabályok érvényesítésében. Arról is folyik szakmai párbeszéd, hogy az EU alapjogi chartáját mennyire lehet menekültügyben alkalmazni. Különösen a dublini rendeletet kritizálják, amiért rengeteg pénzt és időt öl annak megállapítására, hogy melyik tagállam jogosult eljárni egy menedékkérő ügyében. Sokkal egyszerűbb szabályozás is megtenné, meglátjuk, hogy az Európai Bizottság ebbe az irányba mozdul-e el.

MN: A bizottság a legfrissebb ütemterv szerint március 16-án tesz javaslatot a dublini rendelet módosítására.

PM: A fő kérdés, hogy kidobják-e azt a sokat vitatott szabályt, amely szerint alapesetben az első tagállamot kell felelőssé tenni a menedékkérelem elbírálásáért. A Helsinki ezzel egyet tudna érteni, mert a jelenlegi rendszer – amellett, hogy gyakorlatilag végrehajthatatlan – sok felesleges szenvedést és időveszteséget okoz.

MN: A szakértők, jogászok egyébként mennyire látták előre, hogy az európai keretrendszer nem lesz működőképes, ha ekkora tömeggel találkozik?

PM: Utólag mindenki azt mondja, hogy előre kellett volna látni. Már 2013-ban drasztikusan nőni kezdett a szíriai konfliktus elől menekülők száma, de a válasz az volt, hogy inkább ne csináljunk semmit. Van egy iszonyúan elkeserítő félelem az európai politikusokban, hogy ha adnak valamit, akkor csak még többen jönnek majd. Félnek a legális útvonalak biztosításától, a befogadóhelyek számának növelésétől, egyesek még a mentőexpedíciók kiterjesztésétől is. Elmaradt a megfelelő reakció, pedig ha a trend beindulásakor kezdenek el gondolkozni, nem lenne ekkora pánik és hisztéria sem a kormányzatok, sem a lakosság oldalán, és a menekültek körében sem.

MN: Európai szinten az egyik legfőbb politikai kérdés, hogy lehet-e felső határt szabni a befogadott menekültek számának. Ausztria és a nyugat-balkáni útvonal több állama az elmúlt hetekben napi és éves limiteket is felállított.

PM: Jól mondta: ez egy politikai vita, jogi vita nincs arról, hogy ezt nem lehet megtenni. Az Európai Bizottság az elmúlt időszakban nem volt túl karakán a tagállami lépésekkel szemben, de ebben az ügyben egyértelműen és gyorsan reagált. Nem lehet meghatározni, hogy hány menekültet fogadok be, mert ez azt jelentené, hogy szavatossági időt kötök a genfi egyezményhez vagy a saját hazai jogszabályaimhoz. Százezer ember után a következő, aki ugyanannyira jogosult a nemzetközi védelemre, ne kapja meg, csak mert később jött? Szeptember 15-én, a magyar határzár élesítésekor látták azt a kollégáim, hogy családok szakadnak szét. Aki 11:59-kor ért a határhoz, még bejöhetett, aki két perccel később, az már elesett a menedékjoghoz való hozzáférés esélyétől.

MN: Az nem képzelhető el, hogy egy állam minden erőfeszítése ellenére egyszerűen nem tud több embernek szállást és élelmet biztosítani?

PM: Ez meg is történik, ezt csinálja Görögország is. Mindaddig, amíg a közös európai szabályozáshoz nem társul közös felelősségvállalás, a szolidaritást a gyakorlatban is megvalósító együttműködés, addig ez a helyzet fenn fog állni. A máltai kormány is könyörgött már a többi tagállamnak, hogy vegyenek át tőle menedékkérőket, és felteszik a kezüket a görögök és az olaszok is. Remélik, hogy más a segítségükre siet, de jelenleg ez nem jogi automatizmus, lényegében alkudozás folyik. Ezt a problémát csak az együttműködés elmélyítésével lehet megoldani, máshogyan nem fog menni, látszik, milyen csúnya állapotok alakultak ki máris a Balkánon. Nem véletlenül mondják, hogy a menekültválság az Európai Unió tesztje.

MN: Mi van akkor, ha egy állam azért korlátozza a napi menedékkérelmek számát, mert különben nem tudna eleget tenni a regisztrációs kötelezettségeinek?

PM: Az osztrákok indokolták ezzel az újabb intézkedéseiket, de ez elsősorban nem jogi, hanem logisztikai kérdés. Arról van szó, hogy hány embert tudok elhelyezni, hány embert tudok a hatósági asztalok mellé ültetni, hány ujjlenyomatot tudok egyszerre feltölteni az európai adatbázisba. Gyakorlati kérdésekben a gyakorlati együttműködés tudott volna és tudna továbbra is segíteni. Szerintem a kormányok gyakran ürügyként használják a logisztikai problémákat, miközben valójában más útvonalra szeretnék terelni a menekülteket, ki szeretnék kényszeríteni, hogy mások is több erőforrást vessenek be a probléma kezelésére. Ha tényleg csak az ujjlenyomat-felvevő gép volna a szűk keresztmetszet, az azért megoldható volna.

MN: Jogi, morális szempontból miként ítéli meg, hogy az EU Törökország együttműködésével próbálja csökkenteni a beérkező menedékkérők számát?

PM: Nagyon sok szempontból problémás a török megállapodás, önmagában az is kérdéses, hogy érdemes-e ilyen erős alkupozícióba helyezni Ankarát az EU-val szemben. Jogi szempontból biztos, hogy Törökország uniós csatlakozása a közeljövőben nem elképzelhető, a tárgyalási fejezetek közül egy csomót meg sem lehet nyitni. A kifejezett menekültjogi kérdésben nem látszik, milyen alapon lehetne menedékkérőket Törökországba visszaküldeni. Egyértelmű, hogy saját állampolgáraikkal szemben sem érvényesítik az emberi jogokat, a külföldiekkel szemben még kevésbé. Kétlem, hogy jogállami eljárásban utasítanák ki a nemzetközi védelemben nem részesített személyeket. Teljes mértékben hiányoznak a garanciák arra vonatkozóan, hogy nem fognak embereket kitenni a kínzás, embertelen bánásmód veszélyének. Hiányoznak a fair eljárás biztosítékai is. Emberi jogi szempontból védhetetlen a menedékkérők visszaküldése, és az is, ha uniós nyomásra nem engedik ki őket Törökországból.

MN: Az eredeti tervek szerint csak a már elutasított menedékkérőket venné vissza Törökország, de a holland uniós elnökség elképzelése mindenkit visszafordítana arra hivatkozva, hogy Törökország biztonságos tranzitállam.

PM: A holland elnökség rögtön azzal indított, hogy a nullához kell közelíteni a Törökországból kilépő migránsok számát. Ezután beszélhetünk a közvetlen áttelepítésekről. A jogászok teljesen világosan látják ennek a megközelítésnek a tarthatatlanságát, de itt már nagyon durván elvált egymástól a jog és a politika. Vajon ugyanezek az európai kormányok a csatlakozási tárgyalások során milyen morális alapon kérik majd számon a törökökön az emberi jogi normák betartását?

MN: A határvédelem kiszervezésével korábban Olaszország és Spanyolország is próbálkozott. Mik a tapasztalatai ezeknek a megállapodásoknak?

PM: Jól dokumentált, hogy olasz hajók önkényesen dobták vissza emberek tömegeit Líbiába, holott közülük nagyon sokan jogosultak lettek volna nemzetközi védelemre. Ezzel olyan helyzetbe kerültek, amely nemcsak a rajtuk esett eredeti jogsérelmen nem tudott javítani, de újabbakat is okozott. A líbiai rendőrség fogdáiban mindennapos volt a kínzás, és elképesztő a túlzsúfoltság. Ma, a központi államhatalom szétesése után valószínűleg még rosszabb a helyzet. Törökországban az államon kívüli önkény talán kevésbé lenne jellemző, de az állam is épp elég szörnyen tud bánni az emberekkel.

MN: Az reális veszély, hogy az EU-s megállapodást a törökök úgy tartják majd be, hogy eleve be sem engedik Törökországba a szíriai menekülteket?

PM: Az elmúlt hetekben is elhangzott olyan elképzelés török részről, hogy Szíria kevésbé konfliktusos részein kellene nagy létszámú menekülttáborokat létrehozni. Legújabban a macedónok is megkérdezik, hogy melyik szíriai városból érkezett a menedékkérő, és aki például Damaszkuszt mond, azt nem engedik be. Mindezt az a határőr menedzseli, aki videofelvételek tanúsága szerint a gyerekeket is gumibottal üti. Nehéz elképzelni, hogy a tisztességes eljáráshoz bármi köze lenne az ilyesminek. A puszta önkény uralkodik.

MN: A megállapodásnak van egy olyan része is, amelyik a Törökországban tartózkodó menekültek ellátásáról, közvetlen áttelepítésükről szól.

PM: Ha csak ennyit tartalmazna a megállapodás, akkor mindenki üdvözölné az emberi jogi szektorban, és valószínűleg azon kívül is. Méltányolható kérés Törökország részéről, hogy segítsünk hatóságainak, és azoknak az embereknek, akiknek ott teljesen kilátástalan az élete. A közvetlen áttelepítés egyébként szabályozottá, kezelhetővé is teszi a migrációt, ami nagyon fontos állami érdek.

MN: Sőt a humanitárius áttelepítés tekintetében még felső határt is lehetne húzni.

PM: Lehet azt mondani, hogy idén csak ennyit fogadunk. További előny, hogy integrációs és nemzetbiztonsági szempontból is fel lehet készülni az érkezők összetételére. Lehet tudni, hogy milyen országból, milyen egészségügyi, munkaerőpiaci háttérrel érkeznek a menekültek. Lényeges még, hogy biztonságos módon érkezik a menekülő, nem megy rá iszonyatosan sok pénze, hogy majdnem meghaljon egy gumicsónakban. Van valami abszurd abban, hogy az EU segítségének jelenleg egy 5 kilométeres tengeri szoros túlélése az ára.

Az Egyezmény

A menekültek jogállásáról szóló nemzetközi egyezményt egy különleges ENSZ-konferencia résztvevői fogadták el Genfben, 1951. július 28-án. A dokumentum menekültként ismert el mindenkit, aki „faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása, avagy politikai meggyőződése miatti üldözéstől való megalapozott félelmében” kényszerült elhagyni származási országát. A genfi konvenció rendelkezett a menekültek jogairól és kötelezettségeiről, valamint elvi éllel kimondta, hogy senki sem utasítható ki olyan országba, ahol élete veszélyben forogna. A menekültstátusz eredetileg csak „az 1951. január 1. előtti európai események” áldozatait illette meg, az időbeli és földrajzi korlátozást egy 1967-es kiegészítő jegyzőkönyv oldotta fel. Magyarország 1989-ben csatlakozott a genfi egyezményhez.

 

Neked ajánljuk