Az MSZP a 2002-es országgyűlési választási kampányában többek között azt ígérte: a párt kormányra kerülve azon lesz, hogy 2006-ban kiírhatók legyenek a regionális választások. Meghirdette továbbá a "több pénzt az önkormányzatoknak!" politikáját is. A kampány alatt, valamint az új kormány első pár hónapjában úgy tűnt: a közigazgatási rendszer decentralizációja iránt leginkább elkötelezett kabinettel van dolgunk. Mára azonban alábbhagyott a kezdeti lendület, és e téma olyannyira háttérbe szorult, hogy alig szerepel a hírekben. Vajon miért? Kinek áll érdekében a választási ígéretek nemteljesítése?
A közigazgatási reform nem új keletű ügy, a rendszerváltás óta napirenden van. Az akkori politikai átalakulás megteremtette a demokratikus állami berendezkedés intézményeit, így a központosított irányítás helyett a helyi önigazgatást is. A pártállami tanácsrendszer helyébe az akkor még kissé idegenül hangzó, ám mára már bevetté vált önkormányzat lépett demokratikusan megválasztott polgármesterekkel, önkormányzati testületekkel. Kifejezetten kiterjedt jogokkal rendelkező helyi önigazgatásban gondolkodtak a törvényhozók - ám ezen intézmények pénzügyi mozgástere azóta folyamatosan szűkül. Bár a rendszerváltáskor létrejött közigazgatási rendszer elméletileg háromszintű (önkormányzat - megye - központi kormányzat), a valóságban a megyék kompetenciái és pénzügyi eszközei olyan mértékben korlátozottak, hogy nehéz őket komolyan venni középső szintű közigazgatási egységként. Ráadásul kevesen tudják, hogy közjogi értelemben a megyei jogú városok (azaz az összes megyeszékhely plusz néhány jelentősebb város) nem részei a megyéknek. Azaz minden egyes megye kellős közepén ott tátong egy lyuk, hiányzik a megye meghatározó gazdasági és kulturális sűrűsödési pontja. A gyakorlatban a megyei igencsak súlytalan középső közigazgatási szint.
A rendszerváltás óta eltelt időben sajnos a helyi önkormányzatok súlya és mozgástere is jelentősen csökkent. Elegendő egyetlen tényre utalni: a magyar államháztartás fejlesztési forrásainak mintegy 90 százalékát a központi kormányzat kezeli. Fejlesztésfinanszírozási szempontból Magyarország extrém mértékben központosított állam. A helyi önkormányzatok fejlesztési célú pénzeszközei oly jelentéktelenek, hogy az már a helyi demokrácia működését veszélyezteti. Az önkormányzatok fejlesztési elképzeléseikhez a központi minisztériumoktól kaphatnak pénzt a számtalan ágazati pályázaton keresztül. Ezen támogatások azonban az esetek túlnyomó részében már címkézettek, vagyis kötött célra használhatók.
Magyarország pályázatország. A minisztériumok egyrészről ezzel a módszerrel fedik el az általánosan jellemző forráshiányt: azt, hogy nem tudnak minden jogos igényt kielégíteni. Ezért mazsolázgatnak. Másrészt a központi közigazgatás nem bízik abban, hogy a helyi döntéshozók megfelelően el tudják költeni a fejlesztési pénzeket, ezért igyekszik előre megkötni azok rendeltetését. Ez azonban a helyi demokrácia csorbulásához vezet; az önkormányzati kampányban a helyi jelöltek képtelenek koherens közép- és hosszú távú fejlesztési elképzelésekkel előállni, hiszen a leendő bevételek nem tervezhetők. A hivatalban lévő önkormányzatok gyakorlatából ugyanilyen okokból hiányzik az egymásra épülő fejlesztési lépésekből álló, távlatos tervezés. Az önkormányzati kampányok rendre az országos politika szimbolikus álvitáinak szintjére süllyednek.
*
A kilencvenes évek második felében úgy tűnt, hogy az európai uniós tagság e területre is jótékonyan hat, hiszen az unió működésének egyik legfontosabb alapelve a szubszidiaritás: az, hogy minden döntésnek a megfelelő szinten kell megtörténnie. Ezt az elvet az EU intézményei minden egyes dokumentumban, deklarációban és kiadványban kiemelik. A közösség egyes tagállamaiban (Németország, Ausztria, Spanyolország) komoly hagyománya van a valódi jogosítványokkal rendelkező regionális önkormányzatiságnak. Más országokban pedig egyre erősödik a helyi autonómia: gondoljunk csak Olaszországra, a francia département-okra vagy az Egyesült Királyságban végbemenő devolúcióra Skócia, Wales és Észak-Írország felé. A regionális autonómia, a többszintű kormányzás elve immáron az unió intézményrendszerében is testet öltött. A kilencvenes évek elején életre hívták ugyanis a Régiók Tanácsát (Committee of Regions), amely egyelőre konzultatív testület, de erős választói legitimitása miatt ajánlásait, állásfoglalását a közösség nagyobb kompetenciákkal rendelkező intézményei is tiszteletben tartják. Ennél is fontosabb, hogy az unió strukturális alapjainak támogatásait főszabályként nem az egyes tagállamok, hanem a régiók szintjén vezetik be. Ez igen jelentős fejlesztési forrásokat és jogosítványokat biztosít az egyes régióknak, és nagy lépést jelent a többszintű kormányzás irányába.
A hagyományok szinte teljes hiánya ellenére az európai uniós csatlakozás kezdeti szakaszában Magyarországon is megindult a regionalizáció. Létrejött a jelenleg is létező hét magyar régió - igaz, csupán statisztikai-tervezési státussal. Életre hívták a regionális tanácsokat, ám ezek egyelőre közvetlen választói legitimitással nem rendelkező szervezetek: a tagokat a minisztériumok, a megyék és a megyei jogú városok delegálják. Létrejöttek e tanácsok regionális fejlesztési munkaszervezetei is (regionális fejlesztési ügynökségek). Kis ideig úgy tűnt, hogy e kezdeményezésekből kialakulhat az uniós támogatások felhasználására a valóban erős középszintű közigazgatás.
Ám 2000 környékén száznyolcvan fokos fordulat következett be. A leendő csatlakozás dátumához egyre közelebb jutván, az Európai Bizottság hirtelen rádöbbent, hogy még mindig könnyebb lesz neki tíz közepesen felkészült új tagállammal megbirkóznia, mint körülbelül 50 felkészületlen régióval. Így hát a csatlakozó országok kormányaival és minisztériumaival összekacsintva azt javasolta minden egyes újonnan belépő államnak, hogy az egyszerűség - és az ebből fakadó feltételezett hatékonyság - kedvéért az uniós strukturális támogatásokat ezen országok a belépés utáni első időszakban ne regionális, hanem központi szinten kezeljék.
A vázolt titkos kiegyezés alapján a közép-európai tagjelölt országok mindegyikében a 2004 és 2006 közötti uniós pénzügyi programozási időszakra olyan nemzeti fejlesztési tervet készítettek, amelyben a támogatások tervezése és adminisztrálása szinte kizárólag a központi kormányzat hatásköre. Elszalasztottak egy óriási lehetőséget, és továbbvitték a túlcentralizáltság rossz beidegződéseit.
*
De miért is jobb a decentralizált közigazgatás? - kérdezhetik.
Egyrészt a fenti okokból: komolyan vehető, helyben tervezhető és elkölthető költségvetés nélkül a helyi (települési, megyei, regionális) önkormányzatiság, a lokális demokrácia tartalom nélküli üres forma. A félelem persze valós, hogy a decentralizált pénzeket a túlpolitizált és korrupt helyi politikai elit rossz célokra költené el - de a központi kormányzati szervek nem tudnak túlpolitizáltak és korruptak lenni? Ugye. Amíg nem bízunk jelentős forrásokat a helyi demokrácia megválasztott tisztségviselőire és a helyi közigazgatásra, addig a helyi ellenőrzés formái sem teremthetők meg, és a nyolcmillió vidéki állampolgár ügyeit továbbra is a budapesti minisztériumokban intézik. Ráadásul egy helyi testület működésébe még mindig előbb belelátunk, mint egy minisztériumi főosztály döntési mechanizmusába.
A közigazgatás decentralizációjának ma már hatalmas az irodalma a nyugat-európai és amerikai politika- és közigazgatás-tudományban. Sőt az olyan kifejezések, mint a többszintű kormányzás (multilevel governance) vagy a "képessé tevő állam" (the enabling state) lassan a politikai közbeszéd részei lettek az unióban. Nem beszélve a szubszidiaritás gondolatáról, amely, mint már említettük, az unió egyik sarkalatos elve.
A decentralizáció azért is fontos, mert Magyarország egyes régióinak igen eltérőek a problémái. Míg a Dél-Dunántúlon és a Dél-Alföldön nincsenek autópályák, e két régió igen fejlett felsőoktatási infrastruktúrát épített ki; a Nyugat-Dunántúlon éppen fordított a helyzet. Ma már nem lehet egyetlen központosított fejlesztési programot ráhúzni az egész országra: az akut helyi igényeket a helyben élők tudják a legjobban megítélni.
*
2007-től új pénzügyi programozási periódus kezdődik az EU-ban. Addigra megteremthető lenne a többszintű magyar közigazgatás. Az ezután következő időszakban az uniós támogatások tervezésében és adminisztrálásában már meghatározó szerepe lehetne a hét választott régiónak. Valószínűleg ez járt a szocialista politikusok fejében is, amikor a legutóbbi parlamenti választásokon bedobták a 2006-os regionális önkormányzati választások ötletét. Az új kormány belügyminisztere ki is nevezett egy szakértőkből álló testületet IDEA munkacsoport néven Ágh Attila politológus vezetésével, amelynek a feladata a regionális decentralizáció előkészítése lett volna - és amely időközben anélkül fejezte be munkáját, hogy a közvélemény számára értékelhető vagy akár hozzáférhető eredményt produkált volna.
A regionális decentralizáció ugyanis nem egyszerűen választójogi kérdés. Egy jogi kompetenciák, pénzügyi források és adminisztratív szervezet nélküli választott regionális testület nem sokkal ér többet, mint a jelenlegi nem választott regionális tanács. Az érdemi decentralizációhoz meg kell oldani a fejlesztési és működési források valódi decentralizálását, meg kell teremteni a regionális közigazgatás infrastrukturális, jogi, személyi, anyagi és egyéb feltételeit. Ezenkívül meg kell találni a szerepek megosztását a központi kormányzat, a régiók és a helyi szint között. A jelenlegi rendszerben a minisztériumok megyénként mintegy 35-40, úgynevezett dekoncentrált szerven keresztül végzik a térségi munka szervezését. Ezek a köznyelvben dekóknak nevezett intézmények az utasítási út és a költségvetés szempontjából a minisztériumok alá tartoznak, és a jelenlegi megyékkel, helyi önkormányzatokkal jogi értelemben vajmi kevés az együttműködési kényszerük. Meg kell találni tehát annak a módját, hogy a dekók 2006 után bekapcsolhatók legyenek a régiók közigazgatási munkájába.
A közigazgatási reform nem intézhető el egyetlen "dekoncentrációs törvénnyel". Egyesek úgy vélik, hogy a közigazgatási reform voltaképpen a rendszerváltás második hulláma volna. 2006-ig még elvégezhető ez a munka. Az ide vonatkozó jogszabályok közül azonban több - például maga az alkotmánymódosítás, a választójogi vagy az önkormányzati törvény - kétharmados többséget igényel. Az első ilyen jellegű törvény, a területfejlesztésről szóló, valószínűleg már az idén az Országgyűlés elé kerül. A reform támogatói és ellenzői nem a hagyományos pártpolitikai törésvonalak mentén helyezkednek el; az előző kormány nem egy minisztere és vezető politikusa elvben egyetért a reform szükségességével, míg a szocialista párton belül akadnak olyan érdekcsoportok is, amelyek ellenzik azt. A parlamenti vitában kiderül, hogy kinek lesz bátorsága vállalni nézeteit a nyilvánosság előtt is.
A szerző közgazdász.
