Évről évre egyre többet tudunk arról, milyen szörnyű dolgokkal etetnek és itatnak minket a konyhai kémia mágusai, így amikor 2011-ben felbukkant a csipszadóról szóló javaslat (rendes nevén „népegészségügyi termékadó”, avagy Neta), nem is tűnt elrugaszkodott ötletnek. Ahogy a miniszterelnök azon intése sem, hogy „aki elvesztegeti egészségét, annak jobban hozzá kell járulnia az egészségügyi rendszer fenntartásához”. Még akkor sem, ha az élelmiszerek káros összetevőinek adóztatásáról a szakmai viták finoman szólva még nem jutottak nyugvópontra: a „zsíradóról” (általában fat tax néven emlegetik ezt az adónemet) közgazdasági, szociálpolitikai és egészségügyi szempontok és érvek kergetik egymást.
A nagy kérdés az, hogy vajon adminisztratív eszközökkel, adókkal vagy csak kampányokkal és egyszerű ösztönzőkkel korlátozza az állam a „bűnös” fogyasztást. Az adókkal a cél ilyenkor leginkább a kínálat csökkentése vagy drágítása és ezzel a káros anyagok fogyasztásának visszafogása. Az élelmiszerek esetében messzebbre is ellátunk: az elhízás, a magas vérnyomás és más keringési betegségek, általában az egészségkárosodás társadalmi költségeinek a csökkentése lebeg a döntéshozó szeme előtt.
Ha a „bűnös” termékek adóztatását választjuk, fontos, hogy a hatóság jól ismerje és átlássa a gazdasági szereplők szempontjait, különben könnyen saját magunkkal szúrunk ki. Az élelmiszereknél javallott a különös körültekintés, mert ha jó áron van lehetőség a helyettesítésre, akkor nem kérdés, merre mozdul a fogyasztók zöme. Ráadásul a szegényebb társadalmi csoportok körében sokkal nagyobb azoknak az élelmiszereknek a fogyasztása, amelyek nagy arányban tartalmaznak telített zsírsavakat meg szénhidrátot, ezért az adó őket jobban sújtja, mint a jómódúakat.
Álljon meg a habzsi-dőzsi!
Az élelmiszerek különadóztatásában 2011 volt az áttörés éve Európában. Nem, nem mi voltunk az elsők: Finnországban 2011 januárjában újraindították az édességek, a csokoládék és a fagylalt adóztatását, a dán parlament pedig márciusban fogadta el azt az új adót, amelyet a 2,3 százalékot meghaladó telítettzsírsav-tartalmú termékek után kellett fizetni. A világ felkapta a fejét: az ír egészségügyi minisztertől ausztrál egészségpolitikusokig sokan dicsérték, s még a politikai jövőbelátásáról elhíresült brit miniszterelnök, David Cameron is kijelentette: a dán adóra „oda kell figyelnünk”. Mi, magyarok a nyáron indultunk el a Netával, nem sokkal utánunk pedig a franciák következtek az üdítők és energiaitalok adóztatásával.
A politikusok tehát nem haboztak 2011-ben fejest ugrani a sötétbe, bízva bízván az adó jótékony hatásaiban. A Netával összefüggésben csak 2013 végéig hét törvénymódosítás történt. A törvény első elfogadásakor ugyan még készült egy hatástanulmány is, de a módosítások során – az Állami Számvevőszék szerint – már nem. A dánok többet dolgoztak előre, mint mi: előzetes kalkulációkban vették számba a társadalmi és adminisztratív költségeket és a várt hatásokat. Azt ígérték: minden dán öt és fél nappal (!) tovább fog élni az adó miatt.
Nálunk leginkább csak az adóbevételekről álmodozott a kormány: áprilisban még 400 milliárd röpködött a levegőben, aztán ez 2011–2012-re leapadt mindösszesen 25 milliárdra – és a végén még ennél is kevesebb lett belőle.
A dán fat tax további története látványos és tanulságos, még ha rövid is. Az adó a legismertebb dán vajmárka árát 20 százalékkal növelte meg, míg a teljes piacon a kutatások utólag 10 százalék körüli áremelkedést mutattak ki. Azok számát, akik változtattak a vásárlási szokásaikon, először 7 és 20 százalék közé becsülték. Később kiderült, hogy a kezdeti adatok által mutatottnál rosszabb a kép. Sokan ugyanis még az intézkedés életbelépése előtt betáraztak e termékekből, s így végül csak 4–8 százalék körül esett vissza a „bűnös” kereslet. Nőtt viszont a zöldségek és gyümölcsök fogyasztása – de ezzel egy időben a sóbevitel is. Ez alátámasztani látszik azt a korábbi aggályt, hogy az adóztatott élelmiszerek tápanyagának kiesését a szervezet gyakran más, ugyancsak nem egészségesnek tartott termékkel igyekszik pótolni. Az új adó lökött egyet az infláción is, ami így majdnem 5 százalék lett, miközben a bérek reálértéke csökkent. A bevallás, a nyilvántartás sok munkát és pénzt emésztett fel a vállalatok oldalán, és az egészségügyi mutatók és szociális hatások is rosszul alakultak, így ősszel már nemcsak az érintett gazdasági szereplők, hanem a lakosság is nagyon utálta az adót. Nem meglepő módon 15 hónappal a bevezetése után visszavonták az intézkedést.
A mi népegészségügyi termékadónkat 2011 júliusában fogadta el a különadótörvényeket akkoriban sorozatban gyártó magyar parlament. Hatálya kezdetben a cukros üdítőitalokra, energiaitalokra, alkoholos italokra, ízesített sörökre, előre csomagolt cukrozott készítményekre, sós snackekre és ételízesítőkre terjedt ki. Az adózás alapja a „bűnös” anyagok, például a só-, a cukor- és a koffeintartalom határérték feletti mennyisége volt. Az adókulcsokat és az adó alá vont termékkört többször változtatták az elmúlt években, a legfontosabb kiterjesztés az alkoholtartalmú italok szelektív bevonása volt 2015-ben.
Ahogy az várható volt, a forgalmazó cégek szinte kivétel nélkül tovább terhelték az adót a lakosságra.
A néhai Országos Egészségügyi Intézet (OEI) 2013-as hatástanulmányához megkérdezett vállalatok 90 százaléka igennel válaszolt arra a kérdésre, hogy az áraikban továbbhárították-e az adóemelést a fogyasztókra, 86 százalékuk teljes mértékben beépítette az adót az áraiba. Tegyük hozzá: itt épp az áthárítás volt az egyik cél ahhoz, hogy később csökkenjen a káros anyagok bevitele. Ehhez képest – a Neta-törvény egyik előírásaként – a forgalmazóknak fel kell tüntetniük a blokkon, hogy a kötelezettség az eladót terheli. A NER-t itt is pörgetni kellett.
Az adó másik célja az volt, hogy a gyártók változtassanak a receptúrákon. Ebben az intézkedés több sikert is elért: az OEI hatásvizsgálata szerint a gyártók 40 százaléka módosított valamit. A sós termékeknél ez nem volt bonyolult: csökkentették a sótartalmat. De a gyártóknak sok gondot okozott az értékesítésben a gyors bevezetés: az ízlés lassabban változik, mint a politika. Az energiaitalok esetében pedig üldözéses verseny kezdődött a cégek és a kormány között, mert egy új hatóanyag még egy adómentes évet ígért a leleményes termelőnek. Abban sajnos nem reménykedhettünk, hogy ezek kevésbé káros anyagok, mint az adóztatottak, inkább csak kevésbé voltak ismertek.
Az adót minden esetben a termék első magyarországi forgalomba hozójának kellett megfizetnie.
A különadó 2012 és 2014 között évente átlag 20 milliárd, 2015-ben és 2016-ban közel 30 milliárd éves bevételt hozott.
Az OEI hatástanulmánya szerint az efféle termékek fogyasztóinak 26–36 százaléka változtatott a vásárlási szokásain közvetlenül az adó bevezetése utáni időszakban, de arról keveset tudtunk meg ebből az anyagból, hogy milyen mértékben vettek vissza a fogyasztásból. Jelentős különbségek voltak magában az adóteherben, így annak hatásaiban is. A csipszadó a legeredményesebben a csipszek és sós snackek fogyasztására hatott: egy iparági felmérés szerint a visszaesés egy év alatt 16 százalékos volt. Ugyanakkor a cukros üdítők, kólák ára alig emelkedett – talán mert jól lobbiztak. Ennek ellenére 2011–2013 között évente átlag 5 százalékkal csökkent a fogyasztás, amiből leginkább csak az következik, hogy a piac állapota miatt rosszkor jött e cégeknek a Neta.
Az édesipar, amely kezdetben a Neta 70 százalékát fizette, rosszabbul járt. Az iparági kommunikáció drámai eladáscsökkenést emlegetett, de az adatok 2012 első felében ennél azért kisebb visszaesést mutattak: csokoládéból egy év alatt 4, a csomagolt édességekből, pralinéból 6 százalékos fogyasztáscsökkenést mért a GfK piackutató cég. Az akkor nyilatkozó ágazati vezető és a GfK is jelentősnek látta az elmozdulást a rosszabb minőségű termékek felé. A nem előre csomagolt, szatyorba szórható édes és sós ugyanis nem volt adóalany. A másik menekülési irány az olcsóbb márkák felé vezetett. Ebben az időszakban felgyorsult a diszkontok saját márkás csokoládéinak és csomagolt édességeinek térnyerése: a kereskedelmi márkák részaránya az édesség- és csokoládéértékesítésben egy év alatt 35-ről 45 százalékra nőtt.
De vajon jobban vagyunk-e azóta, hogy Neta velünk van?
És hogy szolgál a kedves egészségünk?
Egyelőre nem látszanak a pozitív eredmények. Az Országos Táplálkozás- és Tápláltsági Állapot Vizsgálat szerint hozzáadott cukorból többet fogyasztottunk 2014-ben, mint öt évvel korábban. A többlet felét cukrozott üdítőkből, ízesített ásványvizekből és energiaitalokból vette magához a lakosság, 15 százalékát tartósított gyümölcsökből, 10-10 százalékát pedig cukrozott tejtermékekből és édességekből, kekszekből ették meg a magyarok. Ezek nagy részét már 2011-től különadó terheli, sőt egyes tételeknek közben még emelték is az adóját.
Vajon miért nem látszik az általános szénhidrátbevitelen az adó hatása?
Valószínűleg a rosszabb minőségű termékek helyettesítő hatása miatt. Tegyük rögtön hozzá: a helyettesítés nem mindig rossz irányba történt: az üdítőknél az ízesített vizek kevesebb „bűnös” alapanyagot tartalmaznak. A sós termékeknél a pattogatott kukorica felívelése már kevésbé ünnepelhető – az ugyanis, mint nem konyhakész termék szintén kimaradt 2011-ben a NETA-körből. Ezekről a mellékhatásokról nincs megfelelő mérés és publikus hatástanulmány, ami az érdekképviseletek hibája is. Nem sikerült forradalmasítani közgondolkodást sem: az előre csomagolt édességek és snackek esetén a fogyasztás csökkenését 80 százalékban egyértelműen az árnövekedés okozta. Az OEI hatástanulmánya szerint az emberek csaknem harmada 2012-ben nem is hallott a Neta bevezetéséről, és a termékek kétharmadánál a többségük nem tudta, hogy azokat érinti-e az adó vagy sem.
A kapkodó adóbevezetés azért sem volt szerencsés, mert az érintett ágazatokban a válság, a nyersanyagárak, az áfa és a minimálbér emelése, no meg a többi különadó amúgy is emelte a költségeket és az árakat.
A magyarországi gyártó cégek negyede halasztott el beruházásokat, állított le termelést.
Egy tanulmány több mint ezer fő elbocsátásáról írt, bár ebben nyilván az egyéb költségek emelkedése is közrejátszott. De a magyar termelők egyáltalán nem örültek az adónak, hiszen ők a nemzetközi hálózat és tőke előnyeit sem élvezhették a korábbi visszaesést követően. Ugyanakkor az uniós fejlesztési forrásokból később több magyar szereplő korszerű telephelyet, gyártósorokat építhetett, ami láthatóan csökkentette a csipszadóval szembeni harci kedvet. Van, aki azóta már el is adta frissen gründolt gyárát külföldi befektetőknek.
Érdemes megemlékezni az adónak a bevalláshoz és az adminisztrációhoz kapcsolódó költségeiről is. Nem véletlenül csökkentette az adórendszer evolúciója évszázadokon át az adók számát, és igyekezett a végtermékek adóit a forgalmi adóba integrálni: az áfa adminisztratív költségei jó eséllyel az adóbevétel 4 százaléka alatt maradnak. A kisadók esetén viszont gyakran többe kerül a leves, mint a hús: a jogszabályalkotás, az uniós egyeztetés, az ellenőrzés, a behajtás költségei fajlagosan jóval magasabbak. Az adózó termékek körének vagy az adó mértékének folyamatos változtatása sem olcsó: ugyancsak pénzbe kerül eldönteni, hogy most valamely gyümölcs esetében hozzáadott vagy saját cukortartalomról van szó, és a koffeint helyettesítő termék vajon „bűnös”-e, kell-e adóztatni és hogyan.
Izgalmasan alakult a kivételek meghatározása az alkoholos italoknál, és fantasztikus innovációkkal is találkoztunk: olyan termelők is hirtelen gyógynövényeket kevertek az alkohol mellé, akik addig ezzel nem bíbelődtek. Jelszavuk a svejki „hetet bele, mint Szarajevóban” lehetett, mert hogy ennyi gyógynövény felhasználása után köszönt be a különadó-mentesség.
Az adózók számára a bevallással összefüggő adminisztráció okoz gondot, meg az évente változó szabályok; a szakértők, informatikusok, a lobbisták óradíja. Az összetevők variálása komoly mérnöki munka, és a beszerzés meg a marketing oldalán is csak viszi a pénzt az új adó. A dán fat tax bevallására a vállalatok 15 hónap alatt 8 milliárd forintnyi koronát költöttek el; a hatóság oldalán keletkező költségekkel együtt a végszámla 9-10 milliárd lehetett, miközben az adó mintegy 1600 céget érintett és cirka 50 milliárd forintnyi bevételt termelt.
Mármost az Ecorys szerint – ez a cég készítette el az Európai Bizottság számára az uniós élelmiszeripari különadók tapasztalatait összefoglaló tanulmányt – a magyar Neta 400-500 adóalanyt érintett, és 2011 szeptemberétől 2012 decemberéig valamivel több mint 22 milliárd bevételt termelt. A bonyolultabb adózás, de kisebb bérköltségek miatt nem nagy merészség azt állítani, hogy a céges és az állami adminisztratív költségek nálunk is elérhették a 4-5 milliárd forintot 2012-ig, tehát a befolyó bevétek több mint 20 százalékát. Ez azonban csak egy része a teljes társadalmi költségnek, hiszen az említett elbocsátások, a termelés és beruházás visszafogása és a jóléti következmények hatása hasonló mértékű lehetett.
Így a társadalom és a kormány keveset profitált ebből.
*
A miniszterelnöknek mégis fontos a Neta, hiszen a népegészségügy jól csengő kádári kulcsszó, ráadásul, úgy tűnik, bevételt is hoz. Nem mellékesen rövid pórázon tartja az ágazat cégeit, és akit kellett, mostanra sikerült levenni a listáról. A dohányzás elleni politika is minden bizonnyal ott lebeg a szeme előtt, ami egyébként tényleg sikeres volt, a WHO ki is tüntette ezért. Csakhogy az élelmiszereknél a cél helyessége jóval bizonytalanabb, mint a dohányzás adóztatásánál. Az emberi szervezet sajátosságai és az olcsó helyettesítő termékek miatt az adó mellékhatásai lenullázhatják az eredményeket. A nagyvilágban is egyre többen hagynak fel ezzel az adónemmel, a finnek épp az idén álltak le.
De a nép nálunk – a dánokkal ellentétben – nem gerjedt látványos haragra a Neta miatt, így nem kellett az internetadóhoz hasonló visszavonulót fújni. Sajnos egészségesebbek sem lettünk tőle, ám az adót mégis belengi a kellemeset a hasznossal ábrándja, ami pedig azért félrevezető, mert a politikának a kellemes pénzügyi céljaihoz sokkal hatékonyabb adózási megoldásai is vannak. A hasznos egészségügyi tervek elérésében pedig, úgy tűnik, az egyszerű kommunikációs és szabályozási eszközök eredményesebben és olcsóbban működnek.
(A cikk eredetileg 2017 szeptemberében jelent meg.)
