Unger Anna

Jön egy elnök napkeletről

Mennyire demokratikus az elnöki rendszer?

  • Unger Anna
  • 2015.02.08 14:01

Publicisztika

Aligha tévedek nagyot, ha azt feltételezem, 2015 egyik gyakran emlegetett politikai fogalma az elnöki rendszer lesz.

Orbán Viktor kormányfői ciklusaiban rendre megjelenik a feltételezés – leginkább mint vád –, miszerint „el­nöki rendszert akar bevezetni”. (Alaptalanul-e, vagy sem, csak utólag fogjuk megtudni – egyik 2011-es interjújában mindenesetre ő maga dicsérte saját visszafogottságát avval, hogy az új alaptörvény megalkotásakor elnöki rendszert is bevezethetett volna, mégsem tette.)

Az is jól sejthető, hogy Orbán mindenfajta demokratikus ellenzéke e szándékkal szemben a parlamentarizmust fogja védelmezni, s nemcsak Orbán hatalmi törekvéseit, de az elnöki rendszert mint olyat is kevéssé demokratikusként fogja megbélyegezni. Im­már több mint 25 éve, a négy­igenes népszavazás óta a demokratikus közbeszédben szinte automatikus az elnöki és – az ezzel azonosnak tartott, bár alapjaiban eltérő – félelnöki rendszerek elutasítása. E kormányzati szisztémák a parlamentarizmushoz képest úgymond alacsonyabb rendűek. Két és fél évtizede velünk élő mítosz az is, hogy a közvetlen elnökválasztás is ennek a kárhozatos elnöki rendszernek ágyaz meg, s ekképpen csak a parlamentarizmus felszámolásának előjátéka (Isten óvja Ausztriát!). Aki ezzel előhozakodik, ostoba, vagy rosszabb esetben a demokrácia orgyilkosa.

Pedig érdemes lenne megfontolni, mit is gondolunk a demokratikus kormányformákról, és miért támogatjuk egyiket vagy má­sikat. Már csak azért is, mert a köztársasági alkotmányt bedaráló ­elmúlt négy év megmutatta, hogy nem tisztázott, esetenként tabusított politikai fogalmait és intézményeit a demokratikus ellenzék képtelen a nyilvánosságban megvédeni.

 

Jól választani

 

Szűkebb tájhazánkban, Európában is számos országban választanak közvetlenül államfőt maguknak az emberek – és ettől még nem szakad be a nemzeti valuta, nem omlik össze az alkotmányos rend, és a parlament épületét sem nyeli el egy nagy fekete lyuk. Sem Bécsben, sem Bukarestben, sem Varsóban. Az államfő közvetlen választása önmagában nem eredményez elnöki rendszert – a megválasztás módja ugyan hatással lehet az elnök társadalmi legitimációjára, de pusztán ezzel kormányzati jogkört nem fog szerezni, a végre­hajtó hatalomhoz nem nyílik útja. Természetesen az a veszély fennáll, hogy egy rendkívül népszerű, netán pártpolitikai és hatalmi szándékoktól vezérelt elnök megbokrosodik, és megpróbálja játékterét kiszélesíteni – de ennek a sikere döntően nem az intézményi kereteken, hanem a politikai kultúrán múlik. A magyar jobboldal szerint Göncz Árpád 1990 és 1994 között alaposan túlterjeszkedett a köztársasági elnök pusztán reprezentatív jogkörein, míg a bal- és a liberális oldal hasonlókat hányt Sólyom László szemére. Egyiküket sem közvetlenül választották, és akárhogy is nézzük, egyiküknek sem sikerült maradéktalanul „megtestesíteni a nemzet egységét”. Tökéletes államfő nem létezik – de máig senki nem állt elő igazán lehengerlő érvvel arra, hogy miért is ne lehetne közvetlenül megválasztani, ha már legfőbb munkaköre a nemzet egységének reprezentációja.

Azt viszont már többször megcsodálhattuk, hogy a parlament mire képes elnökválasztás címén – vajon miért alkalmasabb, jobb, ízlésesebb ez a módszer, mint a közvetlen választás? Az sajnos nem jó ellenérv, hogy a „nép” kínos alakokat is megválaszthat. ­Kínos alakokat mindenkori parlamentjeink is rendszeresen előtalálnak számunkra – a demokrácia már csak ilyen, időről időre alkalmatlanokat is megválasztanak. Bármely magát demokratának tartó személy számára nem kis kihívás amellett érvelni, hogy mivel a nép esetleg nem tud „jól” választani, inkább kíméljük is meg a melléfogás veszélyétől.

 

A felelősség terhe

 

A hazai megfontolásokból értelmetlenül és indokolatlanul kizárt elnöki és félelnöki rendszereket a szakirodalom demokratikus kormányzati rendszereknek tartja, s nem ok nélkül. Az elnöki rendszer, avagy az Egyesült Államok kormányzati rendszerét adó Wa­shing­ton-modell a kormányzati és törvényhozási hatalmi ágak teljes elválasztásának elvére épül. Egyik hatalmi ág sem tud a másikon felülkerekedni – a kongresszus nem tudja megbuktatni az elnököt, és az elnök sem tudja feloszlatni vagy dróton rángatni a kongresszust. (Az elnök eltávolítása közjogi felelősségre vonással – az impeachment – csak elnöki törvénysértés esetén lehetséges, és még sosem sikerült végigvinni.) A két hatalmi ág tehát kénytelen együttműködni; ha pedig nem tudnak dűlőre jutni, annak a 2013 őszén megtapasztalt kormány­zati leállás (shutdown) a vége. Túlhatalomról tehát szó sincs – ellenben mindkét hatalmi ág felhatalmazása és felelőssége világos, és másra át nem ruházható. Az elnöki rendszer ebben az értelemben tehát épp hogy korlátozott végrehajtói hatalmat hoz; az államfőnek folyamatosan egyezkednie kell a törvényhozással. A klasszikus elnöki rendszerben a két szereplőt erre kényszeríti az a körülmény is, hogy az elnököt a lakosság választja, így – ellentétben a parlamenti kormányzással – a kormányzat fennmaradását nem a parlamenti többség, hanem a közvetlen választói felhatalmazás garantálja. A képviselő pedig döntései során nem azt mérlegeli, hogy megbukik-e a kormány, ha egy-egy előterjesztésére nemmel szavaz.

A félelnöki rendszer a francia V. Köztársasággal született. Ellentétben az elnevezés sugallatával, az elnök itt nem feleolyan erős, mint amerikai kollégája, hanem nála jóval komolyabb hatalmi jogkörökkel és nagyobb mozgástérrel bír. Ez a modell ötvözi az elnöki és a parlamentáris kormányzat jegyeit: az állam és a kormány feje a közvetlenül megválasztott elnök, ugyanakkor van egy parlamentnek felelős kormány is, amit az elnök által kinevezett miniszterelnök vezet. A francia államfő az amerikainál jóval több hatalommal bír, például népszavazást írhat ki, vagy feloszlathatja a Nemzetgyűlést – ám ez a sok hatalom nagy felelősséggel is jár. Az elnökválasztáson ugyanis az elnöknek kell helytállnia magáért – és hiába mutogat a Nemzetgyűlésre, a kormányra, a koalíciós pártokra, felelősségre őt vonják a választók.

Jól látható tehát: a fékek és ellensúlyok tekintetében sem kevésbé demokratikus kormányformák ezek, mint a parlamentarizmus. És nem állítom, hogy a parlamentarizmusnak nincsenek előnyei a többi kormányformával szemben – ilyenkor a hazai történelmi hagyományokat, meg a parlamentarizmus deliberatív, a vitákat konstruktív és inkluzív módon kezelő gyakorlatának a szépségeit soroljuk. Ám a magyar parlamentarizmus elmúlt 25 évéből számos olyan mozzanatot emlegethetnék fel, amelyek éppenséggel ártottak demokráciánknak. Ilyen a koalí­ciós kormányzásból eredő korlátozott felelősség („én akartam, de a koalíciós partner nem hagyta”); a végül minden érdeket felülíró párt- és frakciófegyelem; aztán a parlamenti pártok kartellpárti jellege, azaz a parlamenten kívül létrejött bármilyen társadalmi szerveződéssel szembeni elutasító hozzáállás; egyáltalán, minden olyan politikai aktivitás elutasítása és lekezelése, ami kívül esik a pártban és pártok által művelt politikán („A parlamentben kell politizálni, nem az utcán!”).

 

Sem kontroll, sem ellensúly

 

Sem az elnöki, sem a félelnöki kormányzás nem lép ki tehát sem a demokrácia, sem a képviseleti döntéshozatal rendjéből – pusztán – a híres olasz politikatudós, Giovanni Sartori szavaival élve – a parlamentárishoz képest másfajta jutalmazási és büntetési elemeket hordoznak magukban. Ezt azért fontos újra és újra hangsúlyoznunk, hogy lássuk: a határvonal nem az elnöki (illetve félelnöki) és a parlamentáris kormányzat, hanem a demokratikus és nem demokratikus kormányformák között húzódik.

Mindaz, ami a Magyar Köztársasággal az elmúlt négy és fél évben történt, fényesen bizonyítja ezt. Hisz jelenlegi kormányformánk – elvileg legalábbis – parlamentáris. Ám ez a „parlamentáris” demokrácia – köszönhetően többek között a választási rendszerből eredő súlyos aránytalanságnak és az így létrejött újabb kétharmadnak – immár ötödik éve zavartalanul építgeti az „illiberális” demokráciát. Az Országgyűlés működésének átalakítása nemcsak a parlamenti nyilvánosságot, hanem az ellenzéki pártok mozgásterét is jelentősen szűkítette. Az intézmény ötödik éve sem nem ellensúlya, sem nem kont­roll­ja a kormányzatnak, és felelősségre vonni sem akarja. A par­lamenti többség a végrehajtói akarat funkciója lett, s a kormányfő elképzeléseinek szentesítésére deg­radálódott. Ezt a politikai rendszert hagyományos fogal­maink­kal nem lehet egyértelműen leírni. A jelen torz magyar „parlamentarizmusa” nem a nyugati, hanem a keleti elnöki rendszerek – Oroszország, Törökország, Közép-Ázsia országai – felé tendál. Ettől a keleti modelltől már csak egy apró lépés választ el minket: az, hogy a kormányfői hatalmat összekössék az államfői pozícióval. Ez az utolsó lépés pedig nem a rendszer ellenére, hanem annak logikus következményeként történik majd meg.

De ez a közjogi reform, ha megtörténik, nem azért lesz antidemokratikus, mert elnöki vagy félelnöki modellt vezet be. Hanem azért, mert sem társadalmi, sem politikai konszenzus nem áll mögötte, és mert a végeredményhez a valóban demokratikus elnöki rendszernek semmi köze nem lesz. (Még akkor sem, ha a közjogi reform apologétái épp így próbálják majd a változást eladni. „Mégis, mi a baj az elnöki rendszerrel, Amerikában is az van!” „Ezek szerint Franciaország nem eléggé demokratikus, pedig ott is a köztársasági elnök a végrehajtó hatalom feje!”)

Neked ajánljuk