Jön egy elnök napkeletről

Mennyire demokratikus az elnöki rendszer?

Aligha tévedek nagyot, ha azt feltételezem, 2015 egyik gyakran emlegetett politikai fogalma az elnöki rendszer lesz.

Orbán Viktor kormányfői ciklusaiban rendre megjelenik a feltételezés – leginkább mint vád –, miszerint „el­nöki rendszert akar bevezetni”. (Alaptalanul-e, vagy sem, csak utólag fogjuk megtudni – egyik 2011-es interjújában mindenesetre ő maga dicsérte saját visszafogottságát avval, hogy az új alaptörvény megalkotásakor elnöki rendszert is bevezethetett volna, mégsem tette.)

Az is jól sejthető, hogy Orbán mindenfajta demokratikus ellenzéke e szándékkal szemben a parlamentarizmust fogja védelmezni, s nemcsak Orbán hatalmi törekvéseit, de az elnöki rendszert mint olyat is kevéssé demokratikusként fogja megbélyegezni. Im­már több mint 25 éve, a négy­igenes népszavazás óta a demokratikus közbeszédben szinte automatikus az elnöki és – az ezzel azonosnak tartott, bár alapjaiban eltérő – félelnöki rendszerek elutasítása. E kormányzati szisztémák a parlamentarizmushoz képest úgymond alacsonyabb rendűek. Két és fél évtizede velünk élő mítosz az is, hogy a közvetlen elnökválasztás is ennek a kárhozatos elnöki rendszernek ágyaz meg, s ekképpen csak a parlamentarizmus felszámolásának előjátéka (Isten óvja Ausztriát!). Aki ezzel előhozakodik, ostoba, vagy rosszabb esetben a demokrácia orgyilkosa.

Pedig érdemes lenne megfontolni, mit is gondolunk a demokratikus kormányformákról, és miért támogatjuk egyiket vagy má­sikat. Már csak azért is, mert a köztársasági alkotmányt bedaráló ­elmúlt négy év megmutatta, hogy nem tisztázott, esetenként tabusított politikai fogalmait és intézményeit a demokratikus ellenzék képtelen a nyilvánosságban megvédeni.

 

Jól választani

 

Szűkebb tájhazánkban, Európában is számos országban választanak közvetlenül államfőt maguknak az emberek – és ettől még nem szakad be a nemzeti valuta, nem omlik össze az alkotmányos rend, és a parlament épületét sem nyeli el egy nagy fekete lyuk. Sem Bécsben, sem Bukarestben, sem Varsóban. Az államfő közvetlen választása önmagában nem eredményez elnöki rendszert – a megválasztás módja ugyan hatással lehet az elnök társadalmi legitimációjára, de pusztán ezzel kormányzati jogkört nem fog szerezni, a végre­hajtó hatalomhoz nem nyílik útja. Természetesen az a veszély fennáll, hogy egy rendkívül népszerű, netán pártpolitikai és hatalmi szándékoktól vezérelt elnök megbokrosodik, és megpróbálja játékterét kiszélesíteni – de ennek a sikere döntően nem az intézményi kereteken, hanem a politikai kultúrán múlik. A magyar jobboldal szerint Göncz Árpád 1990 és 1994 között alaposan túlterjeszkedett a köztársasági elnök pusztán reprezentatív jogkörein, míg a bal- és a liberális oldal hasonlókat hányt Sólyom László szemére. Egyiküket sem közvetlenül választották, és akárhogy is nézzük, egyiküknek sem sikerült maradéktalanul „megtestesíteni a nemzet egységét”. Tökéletes államfő nem létezik – de máig senki nem állt elő igazán lehengerlő érvvel arra, hogy miért is ne lehetne közvetlenül megválasztani, ha már legfőbb munkaköre a nemzet egységének reprezentációja.

Azt viszont már többször megcsodálhattuk, hogy a parlament mire képes elnökválasztás címén – vajon miért alkalmasabb, jobb, ízlésesebb ez a módszer, mint a közvetlen választás? Az sajnos nem jó ellenérv, hogy a „nép” kínos alakokat is megválaszthat. ­Kínos alakokat mindenkori parlamentjeink is rendszeresen előtalálnak számunkra – a demokrácia már csak ilyen, időről időre alkalmatlanokat is megválasztanak. Bármely magát demokratának tartó személy számára nem kis kihívás amellett érvelni, hogy mivel a nép esetleg nem tud „jól” választani, inkább kíméljük is meg a melléfogás veszélyétől.

 

A felelősség terhe

 

A hazai megfontolásokból értelmetlenül és indokolatlanul kizárt elnöki és félelnöki rendszereket a szakirodalom demokratikus kormányzati rendszereknek tartja, s nem ok nélkül. Az elnöki rendszer, avagy az Egyesült Államok kormányzati rendszerét adó Wa­shing­ton-modell a kormányzati és törvényhozási hatalmi ágak teljes elválasztásának elvére épül. Egyik hatalmi ág sem tud a másikon felülkerekedni – a kongresszus nem tudja megbuktatni az elnököt, és az elnök sem tudja feloszlatni vagy dróton rángatni a kongresszust. (Az elnök eltávolítása közjogi felelősségre vonással – az impeachment – csak elnöki törvénysértés esetén lehetséges, és még sosem sikerült végigvinni.) A két hatalmi ág tehát kénytelen együttműködni; ha pedig nem tudnak dűlőre jutni, annak a 2013 őszén megtapasztalt kormány­zati leállás (shutdown) a vége. Túlhatalomról tehát szó sincs – ellenben mindkét hatalmi ág felhatalmazása és felelőssége világos, és másra át nem ruházható. Az elnöki rendszer ebben az értelemben tehát épp hogy korlátozott végrehajtói hatalmat hoz; az államfőnek folyamatosan egyezkednie kell a törvényhozással. A klasszikus elnöki rendszerben a két szereplőt erre kényszeríti az a körülmény is, hogy az elnököt a lakosság választja, így – ellentétben a parlamenti kormányzással – a kormányzat fennmaradását nem a parlamenti többség, hanem a közvetlen választói felhatalmazás garantálja. A képviselő pedig döntései során nem azt mérlegeli, hogy megbukik-e a kormány, ha egy-egy előterjesztésére nemmel szavaz.

A félelnöki rendszer a francia V. Köztársasággal született. Ellentétben az elnevezés sugallatával, az elnök itt nem feleolyan erős, mint amerikai kollégája, hanem nála jóval komolyabb hatalmi jogkörökkel és nagyobb mozgástérrel bír. Ez a modell ötvözi az elnöki és a parlamentáris kormányzat jegyeit: az állam és a kormány feje a közvetlenül megválasztott elnök, ugyanakkor van egy parlamentnek felelős kormány is, amit az elnök által kinevezett miniszterelnök vezet. A francia államfő az amerikainál jóval több hatalommal bír, például népszavazást írhat ki, vagy feloszlathatja a Nemzetgyűlést – ám ez a sok hatalom nagy felelősséggel is jár. Az elnökválasztáson ugyanis az elnöknek kell helytállnia magáért – és hiába mutogat a Nemzetgyűlésre, a kormányra, a koalíciós pártokra, felelősségre őt vonják a választók.

Jól látható tehát: a fékek és ellensúlyok tekintetében sem kevésbé demokratikus kormányformák ezek, mint a parlamentarizmus. És nem állítom, hogy a parlamentarizmusnak nincsenek előnyei a többi kormányformával szemben – ilyenkor a hazai történelmi hagyományokat, meg a parlamentarizmus deliberatív, a vitákat konstruktív és inkluzív módon kezelő gyakorlatának a szépségeit soroljuk. Ám a magyar parlamentarizmus elmúlt 25 évéből számos olyan mozzanatot emlegethetnék fel, amelyek éppenséggel ártottak demokráciánknak. Ilyen a koalí­ciós kormányzásból eredő korlátozott felelősség („én akartam, de a koalíciós partner nem hagyta”); a végül minden érdeket felülíró párt- és frakciófegyelem; aztán a parlamenti pártok kartellpárti jellege, azaz a parlamenten kívül létrejött bármilyen társadalmi szerveződéssel szembeni elutasító hozzáállás; egyáltalán, minden olyan politikai aktivitás elutasítása és lekezelése, ami kívül esik a pártban és pártok által művelt politikán („A parlamentben kell politizálni, nem az utcán!”).

 

Sem kontroll, sem ellensúly

 

Sem az elnöki, sem a félelnöki kormányzás nem lép ki tehát sem a demokrácia, sem a képviseleti döntéshozatal rendjéből – pusztán – a híres olasz politikatudós, Giovanni Sartori szavaival élve – a parlamentárishoz képest másfajta jutalmazási és büntetési elemeket hordoznak magukban. Ezt azért fontos újra és újra hangsúlyoznunk, hogy lássuk: a határvonal nem az elnöki (illetve félelnöki) és a parlamentáris kormányzat, hanem a demokratikus és nem demokratikus kormányformák között húzódik.

Mindaz, ami a Magyar Köztársasággal az elmúlt négy és fél évben történt, fényesen bizonyítja ezt. Hisz jelenlegi kormányformánk – elvileg legalábbis – parlamentáris. Ám ez a „parlamentáris” demokrácia – köszönhetően többek között a választási rendszerből eredő súlyos aránytalanságnak és az így létrejött újabb kétharmadnak – immár ötödik éve zavartalanul építgeti az „illiberális” demokráciát. Az Országgyűlés működésének átalakítása nemcsak a parlamenti nyilvánosságot, hanem az ellenzéki pártok mozgásterét is jelentősen szűkítette. Az intézmény ötödik éve sem nem ellensúlya, sem nem kont­roll­ja a kormányzatnak, és felelősségre vonni sem akarja. A par­lamenti többség a végrehajtói akarat funkciója lett, s a kormányfő elképzeléseinek szentesítésére deg­radálódott. Ezt a politikai rendszert hagyományos fogal­maink­kal nem lehet egyértelműen leírni. A jelen torz magyar „parlamentarizmusa” nem a nyugati, hanem a keleti elnöki rendszerek – Oroszország, Törökország, Közép-Ázsia országai – felé tendál. Ettől a keleti modelltől már csak egy apró lépés választ el minket: az, hogy a kormányfői hatalmat összekössék az államfői pozícióval. Ez az utolsó lépés pedig nem a rendszer ellenére, hanem annak logikus következményeként történik majd meg.

De ez a közjogi reform, ha megtörténik, nem azért lesz antidemokratikus, mert elnöki vagy félelnöki modellt vezet be. Hanem azért, mert sem társadalmi, sem politikai konszenzus nem áll mögötte, és mert a végeredményhez a valóban demokratikus elnöki rendszernek semmi köze nem lesz. (Még akkor sem, ha a közjogi reform apologétái épp így próbálják majd a változást eladni. „Mégis, mi a baj az elnöki rendszerrel, Amerikában is az van!” „Ezek szerint Franciaország nem eléggé demokratikus, pedig ott is a köztársasági elnök a végrehajtó hatalom feje!”)