Az AB eme elhivatottsága az alkotmányos önazonosság, más néven alkotmányos identitás iránt a szélesebb közönség érdeklődésére is számot tarthat, különösen most, amikor a 2016. decemberi bővítés nyomán a testület újra teljes taglétszámmal robotolhat.
Honnan ismerős?
Az alkotmányos identitás fogalma eddig csak nyomokban szerepelt az AB szókincsében. A fordulat tavaly október óta, az Alaptörvény hetedik módosításának végül elbukott kísérlete nyomán lehet mégis ismerős. Ekkor merült fel a kormányban, hogy az amúgy érvénytelen népszavazás útján véleményt nyilvánító 3,3 millió választópolgár akaratának úgy szerezzen érvényt, hogy az Alaptörvénybe vési: „Magyarország alkotmányos identitásának védelme az állam minden szervének kötelessége”, valamint, hogy „[v]alljuk, hogy a történeti alkotmányban gyökerező alkotmányos önazonosságunk védelmezése az állam alapvető kötelessége.” Ilyen és hasonló mágikus fordulatokkal tervezte megvédeni a kormány a hazát az EU elnyomásától. Mint emlékezetes, a hetedik módosítás ugyan elsődlegesen az unió migrációs politikájának hazai alkalmazása elé kívánt gátat emelni, ám a tervezett szabályok ennél jóval általánosabb érvényűek voltak. A kormány elképzelései szerint az EU-ra átruházott és ettől fogva közösen gyakorolt hatáskörök körében a „hatáskörgyakorlás összhangban kell álljon az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát”.
A módosítás végül kétharmados parlamenti támogatás híján nem jött össze, s ezután azt is gondolhatná az olvasó, hogy okafogyott e gondolatok felemlegetése. Arról valóban nem is érdemes itt értekezni, hogy a sosem lett hetedik egészen pontosan kit, miben és hogyan korlátozott volna. Annál érdekesebb viszont az, hogy szűk egy hónappal a kudarc után az AB önmaga jelentkezett az alkotmányos identitás védelmére. Udvarias gesztus volt az a csonka testülettől, jelezve az új tagoknak, milyen nemes feladatok várnak rájuk új hivatalukban.
A történet szempontjából az sem mellékszál, hogy az AB minapi döntésének apropóját nem a hetedik módosítás, hanem az ombudsman közel egy éve beadott alkotmányértelmezési indítványa adta. Az ebben megfogalmazott kérdés ez volt: mi következik az Alaptörvény csoportos kiutasítást tiltó szabályából abban az esetben, ha a magyar állam intézményei épp az uniós tagságból eredő kötelezettségnek eleget téve kényszerülnének ilyen intézkedésekre. Az ombudsmant a menekültválság uniós kezelése inspirálta a kérdésre, s az AB annyiban válaszolta ezt meg, amennyiben kimondta: az AB feladatának tartja megállapítani, hogy az EU-val közös hatalomgyakorlás sérti-e az Alaptörvény bizonyos aspektusait, ezek között nevesítve az alkotmányos önazonosságot.
A hetedik módosítás terminológiájának gyors beépítése az AB gyakorlatába figyelemre méltó fordulat, és jó eséllyel gondos szakmai választás eredménye. Első ránézésre azt jelzi, az AB hajlandónak mutatkozik olyan alkotmányos küldetés megvalósítására, amelyet az alkotmányozó hatalom formailag nem támogatott (hiszen akkor az országgyűlési képviselők kétharmada a kormány javaslatára elfogadta volna a hetedik módosítást). Lényeges az is, hogy az AB nem volt kényszerhelyzetben, az ombudsman alkotmányértelmezési indítványáról az elmúlt egy évben bármikor dönthetett volna hasonló szellemben. Hogy épp az új bírák kinevezését követően tett így a testület, arra utal, hogy az Európa-barát alkotmányosság alkonya immár nem pusztán délibáb.
Az AB korábban, ha tétován is, de többször is szót emelt az alkotmány megváltoztathatatlan magjának védelmében. Az Alaptörvény korszakának hajnalán, 2011-ben Paczolay Péter elnöksége idején a testület még a régi alkotmányt alkalmazva jelezte, hogy az alkotmányozó hatalom nem tehet meg kedve szerint bármit: „A nemzetközi szerződésekbe foglalt alapelvek alapján a Magyar Alkotmánynak vannak olyan megváltoztathatatlan részei, amelyek megváltoztathatatlansága nem az alkotmányozó hatalom akaratán, hanem leginkább a ius cogensen és azokon a nemzetközi szerződéseken alapulnak, amelyeknek a Magyar Köztársaság is részese.” (Ius cogens a. m. az általános nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályai – a szerk.) Az AB azonban azt is kimondta, nincsen hatásköre az alkotmány sérthetetlen elemeit módosító alkotmánymódosítás megsemmisítésére.
Két évvel később, az Alaptörvény negyedik módosításának vizsgálata során az AB megerősítette, immár az Alaptörvényt alkalmazva, hogy „[a]z adott alkotmányossági kérdés elbírálása során – az irányadó szabályok szerint eljárva – tekintetbe veszi továbbá Magyarország nemzetközi szerződéseiben vállalt, az uniós tagsággal együtt járó kötelezettségeit, valamint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, az azokban megjelenő alapvető elveket és értékeket. Mindezen szabályok ugyanis – különös tekintettel az Alaptörvénybe is beépített értékeikre – olyan egységes rendszert (értékrendet) képeznek, melyek sem az alkotmányozás, sem a jogalkotás, sem pedig az Alkotmánybíróság általi alkotmányossági vizsgálat lefolytatásakor nem hagyhatók figyelmen kívül.”
A gondolat tehát, miszerint a magyar alkotmánynak az Alaptörvény idején is léteznek olyan elemei, amelyek alaptörvény-módosítással sem változtathatók meg, nem új keletű. Az sem meglepő, hogy az AB alkalmasnak találja önmagát annak megállapítására, sérült-e ez a megváltoztathatatlan lényegi alkotmányos tartalom. Hiszen épp ezért került az Alaptörvénybe utólag egy elegáns módosítással az a szabály, amely az AB hatáskörét az alaptörvény-módosítások formai vizsgálatára korlátozza. Az eljárási követelményeknek való megfelelés vizsgálatának hangsúlyozásával az alkotmányozó hatalom épp a tartalmi megfelelés vizsgálatának próbálta elejét venni.
E korábbi ügyekben az AB minden kétséget kizáróan a magyar alkotmány lényeges tartalmáról nyilatkozott, olyan elemekről, amelyeket az alkotmányozó hatalom sem módosíthat. Érdekes kérdés, hogy ha már foglalkozott vele, miért is nem nevezte el ezt a természeti tüneményt a testület. Ennek leginkább a bírák a megmondhatói, akik közül többen már nincsenek hivatalban.
Annyi biztos, hogy az AB régóta jól ismerte az alkotmányos identitás (avagy önazonosság) fogalmát mint lehetséges elnevezést. E kifejezést a német Alkotmánybíróság kedveli különösképp: akkor használja, amikor a német közjogi rendet kívánja védelmezni az uniós tagságból eredő kötelezettségekkel szemben. Vagyis jó eséllyel a magyar AB eddig azért nem kardoskodott a magyar alkotmányos identitás védelmében, mert nem egy külső betolakodóval (az unióval, avagy Európával) szemben védelmezte a hazát, hanem a magyar alkotmányozó hatalom akaratával szemben igyekezett megvédeni az alkotmányos minimum maradékát. Ennek érdekében az AB az alkotmány megváltoztathatatlan lényegét épp nemzetközi és európai kötelezettségekre hivatkozva igyekezett kijelölni – és nem azok ellenében. Okkal feltételezhető tehát az is, hogy korábbi döntéseiben az AB éppen azért nem nevezte alkotmányos identitásnak a magyar alkotmány megváltoztathatatlan lényegét, hogy kerülje a terminológia Európa-ellenes felhangját.
A minapi szóhasználat viszont aligha véletlen. Közelebbről megvizsgálva arra utal, hogy az AB csatlakozik az európai államok és bíróságok azon köréhez, amelyek saját alkotmányos önazonosságukat az európai alkotmányos minimummal szemben, és nem feltétlenül ahhoz alkalmazkodva keresik.
Mi fán terem az alkotmányos identitás?
Az AB önmaga keveset árult el arról, miben áll a magyar alkotmányos identitás. Egyelőre annyit tudtunk meg, hogy ezt az AB esetről esetre fogja kibontani, „a Nemzeti Hitvallással és a történelmi alkotmány vívmányaival összhangban”. A koktél összetevői: „a szabadságjogok, a hatalommegosztás, a köztársasági államforma, a közjogi autonómiák tisztelete, a vallásszabadság, a törvényes hatalomgyakorlás, a parlamentarizmus, a jogegyenlőség, a bírói hatalom elismerése, a velünk élő nemzetiségek védelme.” Ebben a listában nincsen semmi meglepő vagy fenyegető, bár konkrétum sem sok. Nem véletlen talán, hogy alapelemeiben emlékeztet a hetedik módosítás korábban idézett, végül el nem fogadott szövegére. Az AB ezt követő megállapítása nem segít sokat, amikor leszögezi: „Az alkotmányos önazonosság védelme felmerülhet az egyének életfeltételeit, főként az alapjogok által védett magánszférájukat és személyi, illetve szociális biztonságukat, továbbá önálló döntési felelősségüket befolyásoló esetekben, továbbá Magyarország nyelvi, történelmi és a kulturális hagyományai érintettsége esetén.” Amint azt Stumpf István bíró párhuzamos indokolása megjegyzi, ez a mondat a német AB bölcsességeinek tárházából származik, további pontosítás nélkül azonban itt nehezen értékelhető a jelentősége. Persze nem szégyen a német AB bölcsességére támaszkodni az alkotmányos identitás kutatása során: az ötlet gazdája ugyanis a német AB.
A tisztesség kedvéért érdemes megemlíteni, hogy az alkotmányos identitás meghatározása minden alkotmánybíróság számára ingoványos talaj, s hogy a fogalmak eseti kibontása az alkotmánybíráskodás műfaji sajátossága. Az igazán érdekes kérdés, hogy mikor és milyen intenzitással hivatkozik egy nemzeti bíróság az alkotmányos önazonosság védelmére.
Bár csábító a lehetőség, a nemzeti szuverenitás nem szinonimája, hanem társfogalma az alkotmányos identitásnak. Ezzel a nemzeti bíróságok is tisztában vannak, és igyekeznek a nemzeti alkotmányos identitás elemeit mint a nemzeti alkotmányos berendezkedés alapvető tulajdonságait meghatározni. A német AB szerint a szuverenitás – például – úgy csapódik ki a német alkotmányos identitás elemeként, hogy az EU tagjaként alapvető költségvetési döntéseket továbbra is a német nép képviseletének legfőbb szerve (vagyis a német parlament) hivatott meghozni, és nem az EU intézményei. Ezen az alapon tette a parlamenti ellenőrzést a német AB az európai stabilitási mechanizmusban való német részvétel előfeltételévé.
A magyar AB döntéséből jól látszik, a magyar bírák áttekintették, milyen esetekben hivatkoznak más európai bíróságok alkotmányos identitásuk védelmére az európai alkotmányos térben. A nagy szavak ellenére az ügyek, amelyekben az alkotmányos önazonosság védelme felmerül, általában szolidak, és ritkán támaszkodnak a nemzeti szuverenitás hangzatos frázisaira. Sok esetben az egységesülő európai igazságszolgáltatási tér tagállamok közötti kölcsönösséget feltételező működéséből adódnak az identitásalapú fenntartások, legyen szó a fellebbezés kizárásáról bizonyos büntetőügyekben vagy a vádlott távollétében lefolytatott büntetőeljárás garanciáiról. A sokat hivatkozott német AB szerint a német alkotmányos identitás fontos eleme az egyéni büntetőjogi felelősség. Ez a tulajdonság az emberi méltóság védelmén (vagyis nem a nemzeti szuverenitáson) alapul. Megnyugtató tehát, hogy a magyar AB számos, a nemzeti vagy állami szuverenitástól igen távol eső tulajdonságot sorol fel minapi határozatában az alkotmányos identitás potenciális elemeként.
Öröm az ürömben, hogy a magyar alkotmányos identitásnak az AB által kiemelt forrásai épp a Nemzeti Hitvallás és történeti alkotmány vívmányai körébe esnek. Ez persze nem meglepő, hiszen ezeket a forrásokat maga az Alaptörvény nevesíti [R. cikk (3) bekezdés].
A bökkenő csak az, hogy az R. cikk szerint e vívmányok az Alaptörvény értelmezését hivatottak segíteni, és nem az alkotmányos identitást hordozzák. A hetedik módosítás kétségkívül kísérletet tett a történeti alkotmány vívmányainak ilyen értelmű újrapozicionálására, ezt a szöveget azonban az alkotmányozó hatalom nem fogadta el. Az már az újra összeállt AB feladata lesz, hogy kidolgozza, pontosan mire vezet a történeti alkotmány vívmányainak mint az Európán túli alkotmányos identitás alapelemeinek felfedezése.
Borús kilátások
Ha az AB hajlandó követni a kormány alkotmányos identitáskeresését, kevés jónak nézünk elébe. A kormány szerint az alkotmányozás nagy gesztusai nyugvópontra jutottak az Alaptörvény ötödik módosításával (legalábbis annak eredeti indokolása szerint), véget azonban biztosan nem értek: a hatodik módosítás terrorveszély esetére a különleges jogrend új formáit vezette be az Alaptörvénybe, és hát a hetedik sem sokon múlott.
A formális alaptörvény-módosításokon túl a kormány rendszeresen betekintést enged közjogi víziójába az európai bírói fórumok előtt. Ha csak az elmúlt pár hónap termését vesszük számba, az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) előtt a kormány általában azzal magyarázta intézkedéseit, hogy azok a nemzeti alkotmányozó hatalomra vagy legalábbis szabad politikai döntésre tartoznak. Az EJEB előtt elbukott magyar ügyek sora jól példázza, hogy a magyar kormány víziója eltér az EJEB-étől a szabad tagállami alkotmányos mérlegelés mértékét illetően.
Legutóbb épp azt kifogásolta az EJEB Nagy Béláné ügyében, hogy a magyar kormány úgy reformálta meg a rokkantsági ellátások rendszerét, hogy a kérelmező egyik napról a másikra átmeneti, ám jelentős időre a megélhetését biztosító jövedelem nélkül marad. Nagy Béláné nem azért veszítette el jogosultságát az államilag folyósított ellátásra, mert hirtelen meggyógyult, hanem azért, mert – az állami beavatkozás jóvoltából – megváltoztak a juttatás folyósításának jogszabályi feltételei. Az EJEB szerint az ellátás teljes megvonása nem egyeztethető össze a jogállamiság és a jogbiztonság követelményével.
Számunkra mindez elsősorban azért érdekes, mert Nagy Béláné ügyében az EJEB-et kevéssé hatotta meg, hogy a rokkantsági ellátások reformját a kormány gondos alkotmány-, illetve alaptörvény-módosítások sorozatával készítette elő. A bíróság állandó gyakorlata szerint attól, hogy a nemzeti alkotmányozó egy tételt alkotmányban rögzít, az nem lesz összeegyeztethető az európai alkotmányos minimummal. A helyzeten az sem segít sokat, ha egy tagállami alkotmánybíróság elmagyarázza, a saját alkotmánya szerint nincsen kifogása a kormánya viselkedésével. Az EJEB a magyar ügyekben egyre azt ismételgeti: a jogállamiság, a jogbiztonság és az önkényes állami működés tilalma az egyezmény által védett minden emberi jog fogalmi eleme. A hirtelen jött radikális jogszabály-módosítások, a bírói út kizárása, a szólásszabadság korlátozása sérti az európai alkotmányosság minimumkövetelményeit.
Ezen a ponton találkozik a nemzeti alkotmányos identitás elismerten plasztikus fogalma az európai alkotmányos minimummal. Az AB eddigi gyakorlata igyekezett a nemzeti alkotmányos védelmi szintet közelíteni az európai alkotmányos minimumhoz. Erről szóltak az AB fentebb idézett, korábbi szavai. A nemzeti alkotmányos identitás védelmével az ütközések lehetősége persze nyilvánvaló, sőt, minél többször és hangosabban hivatkoznak a tagállamok alkotmányos identitásukra, annál jelentéktelenebbnek fog tűnni az európai mérce. Az eddig ismert esetekben magukra valamit adó tagállami alkotmánybíróságok általában nem olyan esetekben inzisztáltak saját alkotmányos önazonosságuk védelmén, amelyek európai mércével földrengést okoztak volna. Az eddigi döntések leginkább érdemi vitát ösztönöztek európai és nemzeti alkotmányos szereplők között. Ám ha a magyar AB a kormány muzsikájára táncolva amúgy kurucosan magára ölti az alkotmányos identitás kacagányát, további kérelmezők százait kergeti majd az európai bírói fórumok elé jogorvoslatért. Az eddigi kérelmezők hasonló ügyekben sikerrel jártak Strasbourgban. Mindaddig így lesz ez, amíg az újra felfedezett nemzeti alkotmányos identitás vagy épp a Brexit divatját követő urak fel nem falják az európai alkotmányosság maradékát. Hogy az európai alkotmányos minimummal aztán ugranak a zsíros uniós támogatások is? Késő bánat, ebgondolat.
A szerző alkotmányjogász.
