Majtényi László-Miklósi Zoltán-Szabó Máté Dániel

Tájkép csaták előtt

Az alkotmányos helyreállítás a negyedik módosítás után

  • Miklósi Zoltán
  • Majtényi László
  • Szabó Máté Dániel
  • 2013. június 10.

Publicisztika

Az alkotmány mindig több, mint a szövege. Az Eötvös Károly Intézet kezdetektől képviselt álláspontja szerint a 2011-ben elfogadott alaptörvény már eredeti formájában is letért a demokratikus jogállamiság nyomvonaláról, szigorú értelmezés alapján nem volt jogállami alkotmánynak tekinthető. Ha a negyedik módosítás mérföldkő volt is, a legfontosabb határsértés már korábban megtörtént.

Ugyanakkor az alkotmányok értékelési kódja nem kétértékű, nem bináris, azaz a különböző közjogi berendezkedések, az alapjogi biztosítékok folyamatos skálán értékelhetők az alkotmányosság szemszögéből. Vannak jobb és rosszabb minőségű rendszerek a jogállami alkotmányok körében is, sőt a jogállami alkotmány mércéjét nem megütő rezsimek között is vannak rosszak, rosszabbak és még annál is rosszabbak. Léteznek vegyes rendszerek, amelyek tartalmaznak lényeges jogállami összetevőket annak ellenére, hogy nem tekinthetők demokratikus jogállamnak. E nézőpontból kijelenthető, hogy a negyedik módosítás érdemben tovább rontotta a hazai jogrendszer alkotmányos minőségét. A magyar közjogi rendszer, miközben továbbra is tartalmaz jogállami elemeket, egyre távolabb kerül a demokratikus jogállam ideáljaitól.

A negyedik módosítás után kialakult helyzet politikai szempontból is értékelendő. Az alkotmányosság törékeny történeti képződmény, sikerének politikai feltételei is vannak. Ahol létezik és virágzik, ott a jogállami demokrácia nem korlátozódik pusztán intézményes eljárásokra és azok mögöttes elveire, hanem sikerének alapvető záloga, hogy a legfontosabb politikai szereplők nyilvánosan is azonosulnak vele. Az 1989-90-es magyar alkotmány az egymással versengő politikai csoportok közös, kompromisszumos műve volt. Ezzel szemben a 2011-es alaptörvényt egyoldalúan, érdemi vita nélkül, a politikai ellenfelek tiltakozása közepette fogadták el. Annak idején éppen ezért valószínűsítettük azt, hogy az alaptörvény nem válhat a konszolidáció kiindulópontjává, mert a Fideszen kívül senki nem fogadta el, ezért idővel a Fidesztől különböző politikai szereplők alkotmányos identitásukat éppen vele szemben fogják meghatározni. A negyedik módosítás ebből a szempontból is érdemi határpont.

Az alkotmány stabilitása önmagában is alapvető társadalmi követelmény. A nem stabil alkotmány nem képes ellátni a feladatát. A hamis ígéretekkel az előző rend tagadásaként hatalomra kerülő, kérészéletű kormányzatok hajlanak majd arra, hogy ideologikus alkotmányozás útján "stabilizálják" hatalmukat. Az átlátszó hazugságok rendszerét, akár strandszezonról strandszezonra, újabb átlátszó hazugságok rendszere követheti. A manipulációt, amelynek központjába történetileg hamis nemzeti tradíciót helyeztek, újabb manipuláció váltja újabb hamisság jegyében. A Nemzeti Együttműködés Rendszere létrehozta a strandalkotmányozás jelenségét, az ötletszerű és politikai alkotmánymódosítások sorával. Amíg az alkotmányos stabilitást nem érjük el, ide-oda rángatják majd mindig, nemcsak az alkotmányt, hanem az országunkat is. Az idősebbek, középfiatalok tudják, mit ért a Harmadik Köztársaság alkotmányos stabilitása. Minden jel szerint a demokratikusan gondolkodó állampolgárok legfiatalabb nemzedéke számára a negyedik módosítás jelentette társadalmi szinten az alkotmányos öntudatra ébredést, és az ő politikai identitásuk, középpontjában az alkotmányossággal, az alkotmányosság iránt érzett felelősséggel, már az Alaptörvénnyel szemben alakul ki. Ez önmagában is kizárja annak az esélyét, hogy az Alaptörvény akár jelentősen módosított formában is a konszenzusos alkotmány kiindulópontja lehessen.

A helyreállítás lehetséges pályái

Az alkotmányos helyreállítás feladatának végiggondolásakor első szempontunk a kívánatos végeredmény, a második pedig az ehhez elvezető politikai pálya.

A végeredmény tartalmi értékeléséhez a mércét továbbra is a rendszerváltás alkotmánya adja - ez azonban nem jelenti azt, hogy magához a szöveghez is vissza lehet térnünk.

A tartalmi szempontokon túl alapvető követelmény, hogy a végleges alkotmánynak bírnia kell a jobb- és baloldali demokraták támogatását is. Ez a kívánalom a helyreállítás lehetséges politikai pályáját is befolyásolja. Az oda vezető útnak olyannak kell lennie, amelynek életszerű végeredménye a konszenzussal elfogadott jogállami alkotmány. Ez nem gyengeség: a demokratikus jogállam híve nem járhat el másként, hiszen egy tartalmilag tökéletes alkotmány sem válhat stabillá, ha az egyik oldal politikai képviselete elutasítja.

Az alkotmányozás eljárási szabályai a demokratikus jobb- és baloldal közös alkotmányozásának igényét hivatottak kifejezni. Ám nem biztos, hogy az Alaptörvény módosítását szabályozó mai normák minden helyzetben, feltétel nélkül követendők a helyreállító alkotmányozás során. Bekövetkezhet az Alaptörvény olyan mértékű legitimitásvesztése, amely miatt elvileg elfogadható lehet az Alaptörvény hatályon kívül helyezése az Alaptörvény normáinak mellőzésével is. Ugyanakkor ez komoly gyakorlati és elvi problémákat vetne fel, mert a jogszerűség mellőzésével helyreállított alkotmányosság maga is súlyos legitimitáshiánnyal indulna.

Ha a Fidesz választást nyer 2014-ben...

A Fidesz választási győzelme nem feltétlenül jelentené azt, hogy a szavazók az Alaptörvény rendszerére is igent mondanak, hiszen a választók sokféle szempontot mérlegelhetnek. Ez a kimenet a következő néhány évre gyakorlatilag mégis lehetetlenné tehetné az alkotmányos helyreállítást, miközben a most hiányzó legitimitást sem pótolná.

Ez a helyzet nehezítené a helyreállítás esélyét abban az esetben is, ha a Fidesz választási győzelmének tisztaságát az elfogulatlan vizsgálat alapján nem lehet kétségbe vonni. Ha viszont a választási győzelem bizonyíthatóan választási csalás(ok) eredménye lenne, akkor megnőne az esélye annak, hogy a politika az utcára kerül, és ugyancsak napirendre kerül az eredeti alkotmányozás, amely eljárásjogi értelemben sem az Alaptörvénnyel, sem a jogállami forradalom alkotmányával nem lehet kontinuus. (De eszmei folyamatossága, mivel éppen az Alaptörvényt tagadná, csak az Alaptörvénnyel kizárt.) Az alkotmányozás eme útja éppen a hagyományt megtörő jellege miatt sokféle veszélytől terhes; olyan társadalmi mozgások kísérője, illetve eredménye, amelyeket nemcsak a jelenlegi politikai és vele sajnálatosan összefonódott gazdasági elitnek, hanem a társadalomnak is jobb elkerülnie.

Ha az ellenzéknél van a kétharmad...

E pillanatban ez nem látszik nagyon valószínűnek, de nem lehetetlen a közvéleményben a gyors változás; és az egyszerű többség és a kétharmad a jelenlegi választási szabályokat tekintve amúgy is meglepően közel esik egymáshoz. Az alkotmányos helyreállítás igénye mellett kitartó ellenzéknek ekkor látszólag egyszerű a feladata, hiszen a jelenlegi szabályok szerint minden további nélkül megszavazható az új jogállami alkotmány.

A baloldali kétharmados többség viszont csakis akkor jár el helyesen, ha az egyoldalú alkotmányozás helyett jóhiszemű együttműködési ajánlatot tesz a kisebbségbe került jobboldalnak. Ha az ajánlat hasonlóan jóhiszemű együttműködési szándékkal találkozik, akkor megindulhat az alaptörvény rendszerének konszenzusos lebontása, amely így egyetlen lépésben végleges jogállami alkotmányt eredményezhet. Ekkor is kívánatos, hogy az új (helyreállító) alkotmányt népszavazás szentesítse - jóllehet ideális megoldás az új választás lenne.

Ha a jobboldal nem fogadja el az együttműködési ajánlatot, akkor a kétharmaddal rendelkező baloldal egymaga helyreállíthatja a demokratikus jogállamot. Ebben az esetben is elvárható, hogy a jogállam helyreállítása során, ha - például az együttműködési szándék hiányában - nem tud politikai szervezeteknek, pártoknak ajánlatot tenni, legalább személyi gesztusokat gyakoroljon, mindenekelőtt úgy, hogy független konzervatív személyiségeket von be a helyreállító munkába, a független intézmények vezetésébe.

Mindazonáltal ebben az esetben sem adhatjuk fel azt a követelményt, hogy az alkotmánynak végül mindkét oldal támogatását bírnia kell: a jobboldali hozzájárulás hiányában az alkotmány nem tekinthető véglegesnek. Ha nincs konszenzus, szövegszerűen is nyilvánvalóvá kell tenni az alkotmány átmeneti jellegét. Emellett a módosításnak azt is biztosítania kell, hogy ne fordulhasson elő megint, hogy a demokratikus jogállamot ilyen könnyen le lehessen bontani. Erre számos elfogadható technika létezik. Az általunk preferáltak egyike az, amely az alkotmánymódosítást két egymást követő parlamenti ciklus kétharmados országgyűlési döntéséhez köti.

Ma, főleg a negyedik módosítás után, nem életszerű, hogy a csak baloldali szavazatokkal elfogadott és ezért átmeneti alkotmány formailag az Alaptörvény átfogóan módosított szövege legyen. Ugyanakkor célszerű a legegyszerűbb technikával, a legrövidebb procedúrában végrehajtani az alkotmányozást. Ezért is kézenfekvő az 1989-es alkotmány alapszerkezetét tekinteni kiindulópontnak - és elvi okból, a helyreállító alkotmányozás követelményéből is ez következik. Természetesen nehézség, hogy az alaptörvény által létrehozott új intézményeket és tisztségeket nem lehet minden további nélkül megszüntetni a jogállami normák sérelme nélkül. Ezért ezeket a jogállami struktúrával összhangba kell hozni.

... és ha nincsen

Az alkotmányos helyreállításra készülő pártoknak egyértelműen és félreérthetetlenül a választási küzdelem középpontjába kell állítaniuk a jogállami restauráció kérdését, és - többek között - erre kell felhatalmazást kérniük a választóktól. Ha így jutnak többséghez, megalapozottan hivatkozhatnak arra, hogy a választók ítéletet mondtak az Orbán-rezsim felett - még akkor is, ha az alkotmánymódosító többség nem jön össze.

Ebben az esetben is indokolt törekedni arra, hogy a helyreállítás közjogilag szabályos eljárásban történjen, mert bármilyen ezzel ellentétes próbálkozás politikailag súlyosan veszélyes, legalább két okból. Az eljárásilag szabálytalan alaptörvény-módosítással a baloldali többség olyan határt lépne át, amelyet ugyan a jogállami alkotmánynak az alkotmányozási szabályozási elvek négyötödös többséghez kötő, vitatott alkalmazhatóságú paragrafusa hatályon kívül helyezésével a Fidesz is megsértett, de ezzel a szabálysértéssel azonnal semmivé válna morális fölénye a demokratikus jogállamot szétziláló Fidesszel szemben. Éppen a jogállam lebontóinak kezébe adná a jogállami érveket. Valamint: az eljárásilag szabálytalan módosítás nem állhatna magában, olyan intézményi akadályai is lesznek, mint az Alkotmánybíróság, amely nem hagyhat ilyen döntéseket szó nélkül.

Ezért kétharmados többség hiányában a helyreállítás politikai megoldást követel. A helyreállítást támogató többség hivatkozhat arra, hogy a demokratikus közösség ítéletet mondott az Alaptörvény felett, és ez együttműködésre kötelezi a jobboldalt is. Az új többségnek ekkor azonnal ideológiamentes alkotmányt kell beterjesztenie az Országgyűlésben, felszólítva a Fideszt, hogy támogassa. Ezzel egyidejűleg be kell jelentenie, hogy elutasítás esetén készen áll az Országgyűlés feloszlatására, és új választások azonnali kiírására. A feladat olyan politikai helyzet kialakítása, amely reális esélyt ad a jogállami alkotmányosság híveinek.

A jobboldal részvétele

Többszörösen rögzített megállapításunk, hogy a demokratikus jobboldal részvétele nélkül nincsen véglegesíthető jogállami alkotmány. Ez a tétel azonban súlyos gyakorlati problémával szembesíti az alkotmányos helyreállítás híveit. Annak, hogy a demokratikus jobboldal egyenrangú, aktív résztvevője legyen a helyreállításnak, előfeltétele, hogy elfogadja a helyreállítás szükségességét. Ma ettől még nagyon távol vagyunk. A demokratikus jogállam szétzilálásának ma is vannak szép számmal jobboldali bírálói, de a bírálóknak nincsen szervezett politikai képviseletük. E konzervatív kritikusokat, noha a Fidesz politikáját elutasítják, politikai értelemben a ma ismert demokratikus pártok sem képviselik. Továbbá: a demokratikus érzelmű és öntudatú jobboldali polgárok többsége vélhetően még ma is azzal a Fidesszel azonosul, amely a jogállam lebontásának politikáját képviseli. Ezért a Fidesz részvételének kérdése ma nem kerülhető meg.

Joggal merülhet fel az ellenvetés, hogy a jogállamot súlyosan korlátozó politikát folytató pártnak miért kellene bármiféle szerepet kapnia a helyreállításban. Különösen komolyan vetődik ez fel vezetői tekintetében. Sejthető ugyan, hogy a kormánytöbbséghez tartozó politikusok közül sem mindenki lelkesedik a jogállam lebontásáért, de ha vannak is ilyen ellenérzések, ezeknek semmiféle politikailag értelmezhető jelét nem adták.

Ám ha komolyan vesszük a jobboldal részvételének szükségességét, akkor nem hagyható ki a folyamatból az a párt, amelyet ez a társadalmi csoport maga a saját politikai képviseletének tekint. Márpedig az ebbe a körbe tartozó polgároknak vagy nincsen képviseletük az országos politikában, vagy még mindig a Fidesz látja el azt. Ez az állapot nincsen kőbe vésve. Elképzelhető, hogy ez a csoport idővel megszervezi magát a Fideszen kívül. A helyzet ellentmondásos: a Fidesz valamennyi képviselője megszavazta az országot a jogállami demokrácia útjáról letérítő indítványokat, ám a Fidesz szavazóinak többsége demokrata; olyan polgártársunk, akik nélkül nem alkotható demokratikus politikai közösség. A Fidesz tehát nem politikája és politikusai, hanem szavazói miatt lehet nélkülözhetetlen szereplője a helyreállításnak - mindaddig, amíg a jobboldali demokraták kritikus tömege ezt a pártot támogatja.

Meg kell tehát különböztetnünk a Fidesz szavazóit a politikusaitól, de a párt demokratikus legitimációját nem vonhatjuk kétségbe. Különösen akkor nem tehetjük ezt meg, ha a magyar alkotmányosság legújabb történetére gondolunk. A demokratikus legitimitás nélküli, de tényleges hatalommal rendelkező MSZMP a demokratikus átalakulás szereplője lehetett, politikáját új jogi személyiséggel jogállami alapra helyezte, és ebben a formában hat választáson szerzett demokratikus legitimációt, három cikluson át pedig a jogállami elvekkel összhangban kormányon is volt.

A szerzők az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet (EKINT) munkatársai. Az EKINT-nek az alkotmányosság helyreállításáról szóló korábbi elemzései a www.ekint.org oldalon olvashatók.

Neked ajánljuk