Uitz Renáta

Rájár a rúd

Az alkotmánybíróság kiiktatása

Publicisztika

Rájár a rúd a lengyel Alkotmánybíróságra (AB). A fordulatokban gazdag, ám legtöbb ízében méltatlan történet még 2015 nyarán kezdődött.

Az elnökválasztást elveszítve a még kormányon lévő Polgári Platform (PO) joggal feltételezte, hogy az őszi parlamenti választásokon oda lesz a kormányzáshoz szükséges többsége is, így szorgosan hozzáfogott jövőbeni ellenzéki pozíciója megerősítéséhez, kezdve a sort az AB átfazonírozásával. Nem kell nagy változtatásra gondolni, épp csak az évek óta halogatott AB-törvény-módosításokat sikerült nyélbe ütni, és a tetejébe kinevezni néhány új alkotmánybírát. Utóbbira az adott alkalmat, hogy három bíró megbízatása éppen le is járt, további kettő pedig az év végén, a parlamenti választások után, de még az új év beköszönte előtt töltötte ki hivatali idejét.

A történet legkevésbé meglepő fordulata, hogy a Ka­czyński-féle Jog és Igazságosság (PiS) párthoz tartozó elnök, Andrzej Duda 2015 októberében megtagadta az újonnan megválasztott alkotmánybírák beiktatását: nem volt hajlandó celebrálni az eskütételüket. A novemberi választásokon fölényesen nyert a PiS, és Beata Szydło miniszterelnök a magyar közönségnek ismerős módon bekapcsolta a parlamenti törvénygyárat. Hamarost sorra került az AB is. A hoppon maradt októberi bírák helyett értelemszerűen újakra lett szükség, olyannyira, hogy Duda elnök a frissen megválasztott öt bíróból négyet vészhelyzetre utaló tempóban, hajnali fél kettőkor iktatott be.

Tavaly december végén aztán új szervezeti és eljárási szabályokat is kapott a testület. Biztosítandó a PiS-nek kedves bírák részvételét az AB eljárásában, az új szabályok felemelik az AB működéséhez szükséges minimumlétszámot 13 főre, ami, tekintve, hogy a bírák nem helyettesíthetők, szokatlanul magas a 15 fős testületi létszámhoz képest. A módosítás szerint egyebek mellett az AB csak kétharmados többséggel semmisíthetne meg alkotmányellenes törvényeket, és az indítványokat köteles lenne a beérkezés sorrendjében elintézni.

Az AB-törvény módosításával, illetve az új bírák kinevezésével kapcsolatban persze számos indítvány érkezett az AB-hoz, mind az ellenzéki szereppel barátkozó PO-képviselőktől, mind az AB-ért aggódó alkotmányos szereplőktől. Az egyik ügyben még 2015 decemberében kimondta az AB, hogy a decemberben megválasztott bírák közül csak annak a kettőnek a beiktatása alkotmányos, akik hivatali ideje az őszi választások után járt le. Ezzel az AB az októberben megelőző csapással megválasztott két bíró helyzetét alkotmányellenesnek találta – a másik három októberi bírát azonban hivatalban kívánta tartani, jelezve, hogy az alkotmánybírák megbízatása a parlamenti megválasztással, és nem az elnöki eskütétellel kezdődik.

Az AB és a kormánytöbbség konfliktusa 2016 januárjában új közjogi mélységekbe ért. Amikor az AB alkotmányellenesnek találta az AB-törvény decemberi módosításait, Szydło miniszterelnök megtagadta az AB-határozat közzétételét a hivatalos lapban, ezzel megakadályozva annak jogi következményeit. A miniszterelnök szerint mivel az AB nem az új eljárási szabályok szerint járt el (amely szabályok alkotmányossága, mint láttuk, az eljárás tárgyát képezte), az AB elmarasztaló határozata nem több mint az eljárásban részt vevő bírák magánvéleménye. Mellékszál, hogy a PiS által frissen kinevezett két új bíró részt vett az eljárásban, és különvéleményt csatolt (volna) a határozathoz. Válaszul a miniszterelnök bölcs megállapítására, március 12-én tízezrek tüntettek az AB és az alkotmányosság védelmében Varsóban.

 

A lengyel és a magyar példa

Az AB közzé nem tett határozatát gyorsan követte az Európa Tanács alkotmányjogi ta­nácsadó testülete, a hazánkban is jól ismert Velencei Bizottság (VB) tanácsadó véleménye az AB-törvény decemberi módosításáról. A VB véleménye a korábbi magyar ügyekből is ismert szigorú hangon íródott, mentes a megengedő és magasztaló diplomatikus fordulatoktól. A bizottság az AB-döntéssel minden ponton egyet­értett: európai mércével mérve magasnak találta a 13 fős döntéshozatali minimumot a 15 bíróból álló AB esetében, és emellett különösen kifogásolta az alkotmányellenesség megállapításához szükséges kétharmados többséget; valamint helytelenítette az indítványok beérkezési sorrendjéhez kötött eljárási rendet is.

A VB emlékeztetett, hogy a fordulatos kormányváltás ellenére az alkotmánybíráskodás nem vásári komédia. A látszat ellenére az alkotmánybíróság nem a mindenkori parlamenti és kormánytöbbség VIP-bábszínháza, hanem az alkotmányozó hatalom által létrehozott, az alkotmány őrzésével megbízott testület. Ebből először is az következik, hogy az AB felhatalmazása nem a kormánytöbbség által könnyedén alakítható AB-törvényen, hanem magán a lengyel alkotmányon alapul. Másodszor, ahogy a VB véleménye kiemelte, az AB döntéseit az alkotmányos szereplők kötelesek betartani. Ez egyszerre európai és nemzetközi kötelezettség.

Az alkotmány természeténél fogva arra szolgál, hogy kijelölje a napi állami és politikai működés kereteit és korlátait. Az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom pedáns elhatárolása persze mindaddig jelképesnek tűnhet, ameddig a hatalmon lévő politikai többség mindkét funkcióban szabadon tevékenykedhet, amint azt a közelmúltig mi is megtapasztalhattuk. Az európai alkotmányos térben (mert ilyen is van, és erre még visszatérek) azonban akkor is van jelentősége ennek a megkülönböztetésnek, amikor a belpolitika szereplői igyekeznek ezt elfeledtetni. Lengyelország esetében épp ennek a különbségnek köszönhető, hogy a biztonságos parlamenti többséget élvező kormánypárt minden igyekezetével megpróbálja jó előre kiiktatni (vagy legalábbis megfélemlíteni) az alkotmány betartására specializálódott közjogi szereplőket, kizárva így a kormány intézkedéseinek nyilvános közjogi megmérettetését. Már alkotmánymódosítási javaslat formájában kering az ötlet, miszerint célszerű lenne az összes alkotmánybírát felmenteni, hogy aztán egy vado­natúj testület léphessen hivatalba.

A VB véleménye hosszasan időzik az alkotmánybíróságok összetételének mikéntjén, s kiemeli, hogy nem szerencsés az alkotmánybírákat kormánypárti és ellenzéki érdekek képviselőiként számon tartani. A VB szerint az alkotmánybírák kötelessége, hogy ne tartsák tiszteletben az őket jelölő vagy megválasztó parlamenti többség politikai preferenciáit. Ezen múlik a bíróság függetlensége. Az alkotmánybírákat a lojalitás ugyanis az alkotmányhoz, és nem a parlamenti politikai többséghez köti. Ez a „duty of ingratitude”, azaz a hálátlanság kötelezettsége.

 

Saját képére

E gondolatok roppant időszerűek a magyar AB háza táján is. Parlamenti demokráciákban az alkotmánybíróságok felépítésének logikájából következik, hogy kormányváltás esetén jó eséllyel a korábbi kormánypárt által megválasztott bírák lesznek többségben a testületben. Nem véletlen, hanem kifejezetten szándékolt, hogy az alkotmánybíróság többsége nem azonos a pillanatnyi parlament politikai többségével. Míg a parlamenti időszak általában négy-öt éves, az alkotmánybírák kinevezése legalább kilenc évre, sokszor ennél is hosszabb időre szól. Mivel a bírák megbízatása nem egyszerre jár le, a testület összetétele folyamatosan változik, ám egyes bírák több parlamenti ciklus alatt is hivatalban maradnak. A bírói függetlenség alkotmányos garanciái lehetővé teszik, hogy a bírák azonnal elszakadjanak az őket kinevező politikai erőktől. Ezt szolgálja az is, hogy jobb helyeken az alkotmánybírák megbízatása nem meghosszabbítható, ezzel csökkentve a politikai szolgalelkűség veszélyét.

Az alkotmánybíróság gyakorlatán keresztül mindenképp a múlt keze tartja a gyeplőt a ma politikai döntései felett. Ez azonban – ideális és szerencsés esetben – nem azt jelenti, hogy az alkotmánybíróság a korábbi parlamenti többség akaratát kényszeríti az aktuális kormányra az alkotmány nevében. Az alkotmány jobb helyeken egy sűrű politikai pillanat terméke, tele múltbéli rossz tapasztalatokon alapuló, ám a jövőre vonatkozó szabályokkal és tilalmakkal. Ezeket a korlátokat (például azt, hogy egy köztársasági elnök hány évig maradhat hivatalban, vagy hogy kinek van választójoga) épp azért írják bele az alkotmány szövegébe, hogy a holnap politikai szereplőit korlátozzák. Az alkotmánybíróságot pedig azért teszik a szabályok mellé, hogy akkor is érvényt szerezzen nekik, amikor azok a kormánytöbbség számára épp ésszerűtlennek tűnnek.

Az alkotmánybíráskodás politikai függetlenségének fenntartása és megőrzése persze legalább annyira a józan politikai belátás, mint a szabályok eredménye. Az alkotmánybíróság kiszolgáltatott cég: összetétele, de hatásköre, döntéseinek végrehajtása vagy épp költségvetése végső soron a mindenkori politikai többség szabálykövető hajlandóságán múlik. A régi magyar Alkotmány ugyan a parlament döntő többségére bízta az alkotmánybírák megválasztását, ám emellett előírta, hogy az alkotmánybírák jelölésében minden parlamenti képviselettel bíró párt szavazata azonos értékű. Ezt a paritást követő jelölési szabályt az első adandó alkalommal, 2010-ben kiszerkesztették az Alkotmányból. A német rendszer az alkotmánybírák jelölését informális politikai megegyezésre alapozza: a pártok attól függetlenül töltik be a számukra kijelölt bírósági széket, hogy a bíróválasztás idején kormányon vagy ellenzékben vannak. A politikai alkun alapuló jelölési rendszer eredménye a politikailag vegyes összetételű alkotmánybíróság, amely köztiszteletnek örvend Európa-szerte.

Az a politikai erő, amely minden bevethető eszközzel saját képére és hasonlatosságára kívánja formálni az alkotmánybíróság összetételét, gyanús – azért, mert azt sugallja, hogy az alkotmány szabályai rá nem, vagy nem annyira, vagy nem úgy vonatkoznak. Ez amellett, hogy nem túl rokonszenves megközelítés, még szűklátókörűségre és rövid távú gondolkodásra is vall. A kiszámítható játékszabályok és azok őrei ugyanis a vesztest is védik. Ahol divattá válik az alkotmánybíróság újratervezése, ott rövidesen nagyon kellemetlen és költséges lesz politikai pozíciót veszíteni.

 

Nem az unió védi meg

Adja magát a kérdés, hogy ki védi meg az alkotmánybíróságot. Az elmúlt pár év magyar tapasztalatai azt mutatják, hogy egy fontolva haladó AB is könnyen kiveri a biztosítékot az alkotmánymódosításra hajlamos és képes politikai többség köreiben. A gyakori alkotmánymódosítások kapcsán a magyar AB erőteljesen sugalmazta, hogy a mindenkori magyar alkotmány tartalma nem szabad mérlegelés kérdése: az európai alkotmányos és emberi jogi minimumkövetelményeket köteles tiszteletben tartani a magyar alkotmányozó. (Az más lapra tartozik, hogy az AB aztán nem állt az Alkotmány, majd az Alaptörvény módosításainak útjába.)

Adná magát a válasz, hogy nagy baj esetén Európa közbelép. Ha kevés a VB tanácsadó véleménye vagy az Európai Parlament szigorú politikai elmarasztalása, majd lecsapnak az európai regionális bíróságok (a strasbourgi és a luxembourgi), vagy végső soron közbelép az Európai Bizottság a magyar hatásra legújabban kifejlesztett ellenőrzési célú párbeszéd keretében. Ez utóbbi eljárással igyekszik a bizottság 2016. január óta kordában tartani a lengyel kormányt, eddig kevés látványos eredménnyel. Az eddigi magyar tapasztalat is azt mutatja, hogy az európai eljárások nem vizsgálják az alkotmányos átalakítás egészét, csupán egyes mozzanatait, évekkel később válaszolnak az európai alkotmányos alapértékeket és szabályokat áthágó kormányzati lépésekre, és gyakorlati következményeik csak akkor és annyiban érvényesülnek, amikor és amennyiben a nemzeti alkotmányos szereplők hajlandók meghallani az európai ellenvetéseket.

Az eddigi tapasztalatok szerint a mindenkori kormány alkotmányos működésének biztosításában az európai eljárások csak kiegészíthetik, de nem helyettesíthetik a nemzeti alkotmányok alkotmánykénti működését. Ez utóbbi feltételezi, hogy a közjogi és politikai szereplők elfogadják, hogy döntéseikre az alkotmányba foglalt alapvető szabályok vonatkoznak, és hajlandók elfogadni azokat a korlátokat, amelyeket az alapvető szabályok érvényesítésére hivatott alkotmánybíróság állít. Ha az alkotmánybíróság megszűnik emlékeztetni a politikai szereplőket alkotmányos korlátaikra, radikálisan megváltoznak a jövő körvonalai.

Hogy miért kell ezeket az unalomig ismert tételeket és összefüggéseket épp most felhánytorgatni? A közelmúltban 15 fősre kiterjesztett magyar Alkotmánybíróságon Paczolay Péter széke tavaly óta üresen áll, 2016. március 10-én lejárt Kiss László bíró mandátuma, áprilisban pedig távozik a jelenlegi elnök, Lenkovics Barnabás, illetve Lévay Miklós bíró. A megüresedő négy helyre a parlament kétharmados többséggel választ új bírákat, a korábbi kilenc helyett immár 12 évre. A kétharmados többség betakarításához a kormánytöbbség kénytelen lesz alkut kötni, a kérdés csupán az, kivel és milyet.

A komoly korlátok nélkül gyakorolható politikai hatalom képzete eléggé felzaklatta ahhoz a lengyel választókat, hogy tízezrével tüntessenek az alkotmánybíróságuk felszámolása ellen. Hamarosan kiderül, miként válaszol a magyar politikai közösség egy kísértetiesen hasonlónak ígérkező történelmi pillanatban.

A szerző alkotmányjogász.

Neked ajánljuk