Mély csend övezi a tényt, hogy az Alkotmánybíróság a múlt év végén 2010. december 31-i hatállyal megsemmisítette a jogalkotásról szóló 1987/XI. törvényt, közkeletű nevén a Jat.-ot. Pedig páratlan dolog történt: bebizonyosodott, hogy a III. köztársaság eddigi jogalkotását egy alkotmányellenes törvény szabályozta. A december 14-i keltezésű határozat nemcsak jogtörténeti szempontból jelentős, de lesújtó minősítést is ad az elmúlt húsz év mindenkori jogalkotóiról, azaz pártjainkról, képviselőinkről, kormányainkról is. És senki ne nyugtassa avval magát, hogy itt egy 1987-es törvényről van szó, és hogy az AB csak a kádárizmus egy máig velünk élő maradványát hajította ki - a parlamentnek ugyanis húsz éve volt rá, hogy alkotmányos módon szabályozza a jogalkotási rendet. De nem tette.
*
A törvény mostani alkotmányossági felülvizsgálatában - melyet beadványaiban Ádám Antal volt alkotmánybíró, Salamon László országgyűlési képviselő, Szabó Máté országgyűlési biztos és Szigeti Péter, az Országos Választási Bizottság elnöke is kezdeményezett - égbekiáltó, váratlan következtetést nem találhatunk. A most még hatályos Jat. tartalmazta egyfelől a jogforrási szinteket - mi a törvény, mi a törvényerejű rendelet (a Jat. szerint még ilyenünk is volt!), és kik jogosultak ezek meghozatalára -, másfelől pedig a jogalkotási eljárás részleteit (jogalkotási program, véleményezés stb.). Az AB-határozat viszont a Jat. mindkét részében annyi alkotmányellenes passzust talált, hogy ha ezeket a paragrafusokat mind kivágják, csak egy értelmezhetetlen torzó maradt volna. Ezért a bírák számos korábbi, a Jat.-ot érintő határozatuk után most úgy döntöttek, hogy inkább az egészet kidobják.
Lássuk, mit kifogásolt konkrétan az Alkotmánybíróság!
Az AB szerint a jogforrások ügyében a törvény - megengedhetetlenül - olyan kérdéseket szabályoz, amelyek az Alkotmány hatáskörébe tartoznak. A jogforrások szabályozása - vagyis a jogi normák (például a törvény, rendelet, jogi iránymutatás stb.) meghatározása és felsorolása - 1987-ben még lehetett törvényi hatáskör, az 1989-es alkotmányos rendszerváltás óta azonban ez kizárólag a legmagasabb rendű, mindenek felett álló jogszabály, tehát az Alkotmány dolga. Az pedig végképp tarthatatlan, hogy húsz évvel a III. köztársaság megszületése után a Jat. szerint még mindig létezik törvényerejű rendelet (tvr.), amit a köztársasági elnök ad ki, minisztertanácsi rendelet, amit a kormány, és tanácsrendelet, amit a tanács. Az Alkotmányban viszont sehol sem fogjuk megtalálni sem a törvényerejű rendeletet, sem az államfő tvr.-kiadási jogát, sem a minisztertanácsi és a tanácsrendeletet: hisz húsz éve nincs minisztertanácsunk, és a tanácsokból is önkormányzatok lettek. E pontokon a törvény alkotmányellenessége még a laikus számára is evidens.
Az AB-döntés rámutat arra is, hogy a jogalkotási törvényben számos olyan alapvető szabály nem tisztázott, amely a jogalkotás eljárási és tartalmi követelményeire vonatkozna. Ezek egyik kiemelten fontos pontja a határozat szerint is a módosított jogszabályok pontos közzététele, vagyis az ún. egységes szerkezetben való megjelenítés szabályainak törvényi meghatározása. Hogy ez utóbbi mennyire fontos lenne, azzal a határozatot hozó alkotmánybíráknak is szembesülniük kellett. "Mivel az Alkotmánybíróság eljárásának tárgya jelen esetben, mint általában, a Jat. hatályos szövege (...), az Alkotmánybíróság nem tekinthetett el a Jat. hatályos szövege megállapításának feladatától." Az AB-nek tehát, midőn a törvény alkotmányossági felülvizsgálatához látott, először meg kellett határoznia magát a hatályban lévő normaszöveget. Ugyanis (most tessék kapaszkodni!) "a Jat. Magyar Közlönyben 2007-ben megjelentetett szövege, amelyet az indítványozók beadványaikban alapul vettek, nem mindenben tekinthető a Jat. hatályos - és így az alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát képező - szövegének". Egy magára valamit is adó jogállamban ennél elképesztőbbet nehéz elképzelni.
Az állampolgár azt gondolná, hogy egy hatályos jogszabály szövege csak egyetlen alakot ölthet, és minden lehetséges forrásból csak az a szöveg buzoghat elő. Talán nem túlzott elvárás annak a feltételezése sem, hogy ha máshonnan nem is, de a Magyar Közlönyből valóban egy-egy törvény hatályos szövegét ismerjük majd meg. Márpedig a decemberi AB-határozat szerint e téren súlyos kétségeink lehetnek. Sok esetben előfordul, hogy egy törvénymódosítás után csak a módosított szövegrész jelenik meg hivatalos formában, ám a teljes törvényszöveg nem. Erre hivatalos formában - ahogy azt a határozat is említi - csak alkalmilag kerül sor, ezért "a jogkereső közönség" a privát jogszabálygyűjtemények egységesítéseire kell, hogy hagyatkozzék. Épp ezért e kaotikus és követhetetlen közreadási gyakorlatot megszüntetendő, az új jogalkotási törvényben elengedhetetlen az egységes szerkezetű jogszabály hivatalos közzétételének szabályozása is, vagyis a Közlöny valóban hivatalos forrássá tétele. Hiszen egy alkotmányos demokrácia egyik alapvető ismérve mégiscsak a jog vitán felüli megismerhetősége lenne. Kiváltképp ha az állampolgárral szemben él az az alapelv, hogy a jog nem tudása nem mentesíti a jog hatálya alól. Ez igen fontos alapelv - de épp az AB határozata mutat rá, hogy ennek feltételeit az állam nem biztosítja. És ha már a magas testület is azzal kezdi a munkáját, hogy meg kell állapítania a hatályos szöveget a Közlöny ellenében, mihez kezdjünk mi, egyszerű jogkövető és jogkereső állampolgárok?
A hazai jogalkotás minőségéről persze nem lehetnek különösebb illúzióink - elég csak kettőt említeni az elmúlt évek példáiból. Emlékezetes, hogy a 2007 végén módosított áfa-szabályozáshoz már 2008 tavaszán hozzá kellett nyúlni, ugyanis olyan alapvető hibák maradtak a törvényszövegben, amelyek miatt - a hivatalos indoklás szerint - az számos ponton értelmezhetetlenné vált. Vagy gondoljunk a 2007 decemberében elfogadott pénztártörvényre, melyhez a zárószavazás napján több mint 100 módosítást terjesztettek elő pusztán azért, mert egy kifejezést egy másikra cseréltek. Ezek a történetek azt igazolják, hogy a jogalkotó sok esetben nem alkalmas arra, hogy megfelelő minőségű, jól átgondolt szöveget készítsen elő és fogadjon el. Ugyanezt példázza az AB által már jó ideje ostorozott salátatörvény-módszer is, amikor egyetlen jogszabályban több törvény - sokszor követhetetlen - módosítását végzik el. Az ilyen jogalkotás, szolgáljon bármilyen nemes politikai-társadalmi célokat is, kiszámíthatatlanná teszi az állam és polgára közti kapcsolatot, és aligha erősíti az amúgy sem túlzottan divatos jogkövető magatartást. A gyakori jogszabály-módosításokra természetesen elfogadható érv, hogy változó világban élünk, és ehhez alkalmazkodni kell. Elfogadható érv a politikai érdekek változása is. De az értelmezhetetlen és megismerhetetlen, állandóan módosítgatott jogszabályok tömege nem a változó világ meg a forgandó politikai érdekek eredménye. Hanem a trehány munkavégzésé, meg a joggal és a jogállammal szembeni tiszteletlenségé.
A Jat. hatályon kívül helyezéséig még egy év van hátra - az AB 2010. december 31-ig adott időt az Országgyűlésnek, hogy az új jogalkotási törvényt elfogadja. Az elmúlt évek szomorú tapasztalata, hogy a parlamentet nem különösebben érdeklik az AB határozatai: a testület 2008-as évkönyve szerint 20 mulasztásos alkotmánysértés maradt rendezetlen, és ebből 18 már 2003 után keletkezett! A választókerületek aránytalanságának rendezésére ötödik éve nem találnak megoldást választott képviselőink, a külképviseleti szavazással kapcsolatos mulasztásos alkotmánysértés feloldásának egy éve járt le a határideje. És hogy a témánál maradjunk, ugyancsak 2008. december 31-i dátummal adott az AB időt a parlamentnek egy, a Jat.-ot érintő mulasztásos alkotmánysértés rendezésére is. Az Országgyűlés nem lépett e mulasztás megoldására - így hát most az AB a teljes Jat.-ot lenullázta, így kényszerítve a jogalkotót az alkotmányos szabályozásra.
És vajon megteheti-e a parlament, hogy nem alkot a helyébe újat?
*
Aligha. A jogalkotási törvényt ugyanis maga az Alkotmány nevesíti, rögtön a 7. §-ban: eszerint ugyanis "a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges". Ebből viszont az is következik, hogy egy új Jat. nélkül aligha lehetne alkotmányos módon jogot alkotni Magyarországon. Ha ugyanis az alaptörvény megköveteli a jogalkotás rendjéről szóló törvényt, akkor ennek hiányában kérdésessé válik minden egyes elfogadott törvény vagy más jogszabály alkotmányossága. A Jat. szabályozza a jogalkotás folyamatát is - nem véletlen, hogy a Lehet Más a Politika (LMP) a határozat nyilvánosságra hozatala után azonnal reagált az AB döntésére, hangsúlyozva, hogy a társadalmi egyeztetés lépcsőjét semmiképp sem lehet kihagyni az új jogszabályból. (A "társadalmi vita" Jat.-ban szereplő intézményét az újonnan összeülő parlament egyik első lépéseként 1990 májusában törölte el.)
Ám az esély arra, hogy az új törvény még ebben a parlamenti ciklusban megszülessen, minimális. Ahhoz ugyanis a szocialistáknak - egy jó törvényjavaslat mellett - mindenképp szükségük lenne a Fidesz támogatására, miközben egyetlen érdek sem szól amellett, hogy a Fidesz bármilyen alkuba kezdjen erről május előtt - és utána is csak a kétharmados többség hiányában lenne erre kényszerítve. Ugyanakkor a jobboldal sincs könynyű helyzetben. Az elmúlt években folytatott politikája alapján az egyetlen hiteles álláspontja az lehet, ha széles jogosítványokkal és komoly biztosítékokkal ruházná fel a civil szervezeteket a készülő jogszabályok véleményezésében. A nemzeti petíció, a hárommillió lakos által írt választási program pártja, a felülről diktált, nem egyeztetett reformok legnagyobb ellensége aligha tehetné meg, hogy a jogalkotás rendjéről szóló törvényben nem biztosít kiemelt szerepet az általa oly sokszor felmagasztalt szakmai-társadalmi szervezeteknek - akár már az új Jat. előkészítésekor is! Erre kényszeríti a Jobbik is, amelynek épp kapóra jönne Fidesz- és elitellenessége megerősítésére - és így szavazóbázisa megcsapolására - egy szűkre szabott új Jat., hiszen ebben az esetben elsőként vádolhatná a Fideszt hazugsággal, álságos politikával, a választók, a civilek elárulásával.
Most négy hónap kampány következik - s hogy a pártok nem a mulasztásos alkotmánysértések rendezésével és a jogállamiság fenntartásával lesznek elfoglalva, arra mérget vehetünk. Az, hogy az AB döntése óta - az LMP-n kívül - érdemben senki nem kommentálta sem szakmai, sem politikai szempontból e döntést, érthetetlen és elkeserítő. Pedig legnagyobb parlamenti pártjaink előszeretettel mondják el a véleményüket az oltástól a külföldi magán- és hivatalos látogatásokon át a focieredményekig mindenről. Most egyetlen árva szót sem szóltak az AB számukra is húsba vágó, talán legfontosabb 2009-es döntéséről. S miközben áprilisig a jogállamiság és a demokrácia megmentéséről fognak harcba hívó szólamokat énekelni, jól tesszük, ha a nagy közös csendjeikre is odafigyelünk.
A szerző egyetemi tanársegéd.
