Magyar Narancs: A korrupció politikai-társadalmi kiterjedtsége csak bizonyos korlátokkal ismerhető meg. Hogyan mérhető egyáltalán?
Fotó: Németh Dániel
Alexa Noémi: Nemcsak a Transparency International (TI), üzleti vállalkozások is próbálkoztak erre módszertant kidolgozni, de nagyon bonyolult lenne pontosan kiszámolni, számszerűen mennyi közpénz folyik el a korrupció miatt. Egyfelől nehéz megszabni azokat a határvonalakat, amiken túl már korrupcióról beszélünk, de főleg azért, mert nehéz pontosan felbecsülni egy korrupciós ügy "költségeit". Ha egy konkrét ügyet vizsgálunk, felmerül, hogy a járulékos veszteségeket - mint például egy éveken át tartó pereskedés jogi költségét - bekalkuláljuk-e korrupciós kárként, vagy sem. Végképp nehéz számszerűsíteni, hogy az elvesztett közpénzeken túl a közbizalom erodálódása milyen társadalmi következményekkel jár, és milyen további anyagi veszteségeket idéz elő. Ezen a ponton ugyanis összeér az üzleti és a politikai szektort érintő elitkorrupció és az adminisztratív korrupció, ami a mindennapos visszaéléseket - például a hálapénzt, a rendőrök lefizetését - jelöli. Amit a közpénzeknél összegszerűen meg tudunk állapítani - és amit több kutatásunk is kimutatott -, hogy a közbeszerzések 65-75 százaléka érintett korrupcióval, és az ilyen rendszerszerű korrupció a mindenkori éves közbeszerzési érték mintegy 25 százalékával drágítja a beszerzéseket. De ebben még nincs benne a hálapénz, nincsenek benne az engedélyeztetésekkel kapcsolatos lefizetések vagy a hatósági vizsgálatokat érintő korrupció.
MN: Vegyünk egy példát! A Közbeszerzési Hatóság adatai szerint tavaly nagyjából 680,5 milliárd forint összegben folytattak le érvényes közbeszerzési eljárásokat építési beruházások megvalósítására. Mondhatjuk, hogy ebből mintegy 170 milliárd forint eltűnt a süllyesztőben?
AN: Valószínűleg ennél jóval több, mert az építési beruházások kiemelt kockázatúak - egyébként nemcsak nálunk, hanem mindenhol a világon.
MN: Mi az, ami még mérhető a korrupciónál?
AN: Idén második alkalommal készítettünk átfogó kutatást arról, hogy az állami intézményrendszer mennyire képes kivédeni a korrupciós kockázatokat. A Nemzeti Integritás Tanulmány alapvetően egy kvalitatív elemzés, ami azt méri, hogy az egyes intézményi pillérek - például az igazságszolgáltatás, a végrehajtó hatalom, a törvényhozás, a média, a civil szektor, az üzleti szektor vagy az ombudsman intézménye -, a jogszabályi háttér mennyire működnek stabilan a gyakorlatban. Tizenhárom pillért vizsgáltunk meg Magyarországon és Európa összes országában. Négy éve és idén is azt találtuk, hogy nálunk a választási intézményekkel szemben él a legnagyobb közbizalom, és ezek működnek a legmegbízhatóbban, a hiányosságok pedig azokon a területeken jelentősek, amelyek Európa más országaiban is problémásak: a politikai pártok, illetve az üzleti szektor tevékenysége körül. Ám ez nem azt jelenti, hogy az üzleti szektor szereplői feltétlenül hajlanak a korrupcióra. Az üzleti szektor korrupciós indexeit nagyban befolyásolják a jogszabályi körülmények, mint például a kiszámíthatatlan adópolitika, a folyamatosan változó jogszabályi környezet, a következetlen hatósági ellenőrzések és természetesen a közbeszerzések szabályainak kiszámíthatatlansága. Magyarországon épp az az egyik legnagyobb korrupciós kockázat, hogy az üzleti és a politikai szektort érintő korrupció helyenként egészen a törvényhozásig elér. Négy éve is azt a súlyos megállapítást tettük - és semmi nem változott azóta -, hogy a politika és az üzleti körök összefonódásából adódó korrupciós kockázat nálunk nagyon nagy. Az ún. korrupcióérzetet, illetve a közintézmények iránti bizalmat szokás még mérni. A korrupcióérzékelési index eredményei azt mutatják, hogy hazánkat az utóbbi években egyre korruptabb helynek érzékelik befektetők, üzletemberek, nemzetközi intézmények. Nullától 10-ig pontozzuk az országokat, ahol 10 járna a teljesen tiszta államoknak. Magyarország tavaly 4,6 pontot ért el. A 2000-es évek elején 5,2-5,3 körül álltunk, és a velünk együtt az unióhoz csatlakozó országok között éllovasok voltunk. Mára ezt kezdjük elveszíteni, a régióbeli országok átlageredménye javul, a miénk pedig romlik.
MN: Mi változott az elmúlt négy évben?
AN: Magyarország esetében feltűnt egy - a négy évvel ezelőtti kutatásunkhoz képest - újdonságnak számító jelenség: a kontrollintézmények függetlenségének megkérdőjelezhetősége. Politikai kinevezettek vannak független intézmények élén, ami rengeteg korrupciós kockázatot rejt, függetlenül attól, hogy az adott kinevezett mennyire végzi jól vagy becsületesen a munkáját. Ebből a szempontból az Országos Bírósági Hivatalnál, az Állami Számvevőszéknél és a Médiahatóságnál különösen nagy a rizikó. A Közbeszerzések Tanácsa, az ombudsman és az ügyészség is hasonló jelentőségű intézmény, de ezeknél - az előbbiekkel ellentétben - nem lehet kétséget kizáróan, egyértelműen kijelenteni, hogy politikai kinevezettek irányítják. Ha ehhez hozzávesszük, hogy milyen sebességgel zajlik és mennyire átláthatatlan a törvényhozás menete, amely ráadásul többnyire nélkülözi az érdemi társadalmi konzultációt, akkor két olyan tényezőt látunk, ami még a régió országaihoz képest is olyan mértékben gyengíti az intézményrendszert, hogy megengedi az ún. state capture kialakulását.
MN: Mostanában gyakran használt kifejezés ez. Hogyan definiálná pontosan?
AN: Akkor beszélhetünk state capture-ről, amikor a közérdek felett vagy azzal szemben egyértelműen valamilyen - egy vagy több - meghatározó érdekcsoport érdekei érvényesülnek. Ez lehet egy család, egy üzleti csoport vagy egy baráti kör is. Mi már négy éve is azt gondoltuk, hogy a helyzet tarthatatlan. Ehhez képest ma még nagyobbak a korrupciós kockázatok, mégis azt tapasztaljuk, hogy a magyar állampolgár még mindig remekül viseli ezt az állapotot.
MN: Azért az talán túlzás, hogy remekül viseli.
AN: Ez alatt azt értem, hogy nem nyilvánul meg olyan ellenállás, ami a politikát arra kényszerítené, hogy változtasson. Az állampolgár érzékeli a korrupciót, maga is szenvedő alanyává válik, és emiatt panaszkodik is. Magyarországon minden felmérés azt mutatja, hogy az állampolgárok súlyos problémának látják ezt. A már említett barométer adatai szerint a lakosság 75 százaléka gondolta azt 2010-ben, hogy az előző három évben nőtt a korrupció Magyarországon. Mégsem alakul ki olyan nyomás, ami a politikát arra kényszerítené, hogy a kérdés rendezésével szavazatokat nyerhessen és a társadalmi nyomás hatására változtasson a jogszabályi környezeten. Az embereket lekötik a mindennapi megélhetés problémái. A bicikliutak példáját szoktam ilyenkor emlegetni: 2000-ben kezdtem el a városban biciklizni, amikor tényleg életveszélyes volt. Tudom, még mindig nem elég, de ma már sokkal több bicikliút van, és sokkal egyszerűbb biciklizni, mint akkor. Nem gondolom, hogy azért lettek bicikliutak, mert valamelyik politikus úgy érezte, hogy nagyon szeretne ilyet. Azért lettek bicikliutak, mert a politika megérezte, hogy erre van igény, és szavazatokat lehet vele nyerni. Úgy látszik, arra nincs akkora igény, hogy a politikai korrupció, mondjuk, a pártfinanszírozás ügyét rendezzük. Ha folyamatosan érkeznének a bejelentések, ha ezekből sorozatban pattannának ki az újabb és újabb ügyek, akkor az érdekeltté tenné a politikát a változtatásban. A beletörődés a legrosszabb, mert onnan egyenes út vezet a már említett mintakövetéshez: ha ő csal, akkor én miért ne csaljak? Magyarországon a korrupciót tapasztaló állampolgárok több mint 90 százaléka nem tesz bejelentést: nem bízik abban, hogy eljárnak az ügyében vagy megvédik őt.
MN: Az elmúlt hónapokban a TI egyeztetést kezdeményezett a politikai pártokkal egy új pártfinanszírozási törvényről. Ebben sem érzékeltek áttörést?
AN: Eleinte érzékeltünk, olyannyira, hogy én voltam a legjobban meglepve, mennyire konstruktívan álltak a kérdéshez a parlamenti pártok képviselői. Az egész azzal indult, hogy terjedni kezdett a hír és a sajtóban is megjelent, hogy Lázár János, a Fidesz akkori frakcióvezetője szeretné a pártfinanszírozás ügyét rendezni. Össze is hívtak egy ötpárti egyeztetést a Parlamentbe, amire az ellenzék egyéb politikai okok miatt nem ment el. Azt gondoltuk, hogy ha már a kétharmados többségű kormánypártok részéről felmerül egy ilyen szándék, akkor érdemes futni egy kört. Meglepően könnyen sikerült összeszervezni az első találkozót, ami elég konstruktív vitát hozott. Egy nyilatkozattervezettel készültünk, ami tetszett is a feleknek. Még a következő alkalomra is mindenki eljött, igaz, a Fideszt már nem Lázár, hanem Gulyás Gergely képviselte: ott állapodtunk meg a menetrendről, ezt követte volna tehát az érdemi közös munka, a leendő jogszabály részleteinek a kibontása. Mindenkit arra kértünk, egyeztesse a pártján belül a részletkérdéseket, például hogy engedjük-e gazdasági társaságoknak azt, hogy kampányokat támogassanak, engedélyezzük-e a tévéhirdetéseket, legyenek-e kampányszámlák, milyen gyakorisággal hozzuk nyilvánosságra azok aktuális állását, és ehhez hasonlók. Abban maradtunk, hogy május végére valamilyen törvényszöveg-javaslat készül. A kormánypártokon kívül mindenki visszajelzett. A fideszes képviselők titkárságán előbb nem vették fel a telefont, aztán felvették, megígérték, hogy visszahívnak, aztán nem hívtak vissza. A három időpontjavaslatból csak egy alkalommal sikerült a kormánykoalíciónak megfelelő időben visszajeleznie, de pár órával a találkozó előtt lemondták a találkozót. Pedig az összes többi párt magas szintről kommunikált velünk, láthatóan mind komolyan vették az ügyet. Közben ráadásul napvilágot látott a miniszterelnök ama ötlete, hogy vonják meg az összes párt állami támogatását - ez homlokegyenesen szembement mindazzal, amit Gulyás Gergely a nyilatkozatban aláírt.
MN: Mit vállaltak ebben a nyilatkozatban a pártok?
AN: Elsősorban átláthatóságot, azaz a pártok és alapítványaik bevételeinek és kiadásainak, illetve a médiahirdetések árának és az erre a célra fordított költéseknek a nyilvánosságát. Ezenkívül a pártok bevételi struktúrájának átalakítását oly módon, hogy a rendszer ne tegye azokat egy-egy üzleti csoport kiszolgáltatottjává. És végül megfelelő ellenőrzési és szankcionálási rendszer kialakítását az ÁSZ-on belül.
MN: Nem lett volna értelme így is elkészíteni és aláírni a törvénytervezetet?
AN: Nem. Ez egy kétharmados törvény, amit a kétharmados parlamenti többségű kormányhatalom nélkül nem lehet elfogadni. A probléma mindenki számára évek óta nyilvánvaló, én már több üzenet megfogalmazásának nem látom értelmét. Már odáig jutottunk, hogy törvényjavaslatot dolgoztunk ki, fenn van a honlapunkon, a kormánypártok bármikor letölthetnék és benyújthatnák, ha úgy látnák jónak. Ez egy hosszú évek óta húzódó folyamat, amit az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet (EKINT) kezdett el, beszállt később a Nézőpont Intézet, a Freedom House, és benne volt egy ideig a Political Capital is.
De van pozitív fejlemény is. A közérdekű bejelentők megfelelő védelme és a jó lobbiszabályok szinte egész Európában hiánycikknek számítanak, nem beszélve az ún. forgóajtó-jelenség szabályozásáról. Mindezeket, úgy tűnik, orvosolni kívánja a kormány által áprilisban elfogadott antikorrupciós program, de mivel ez csak a központi közigazgatásra vonatkozik, a hatása kérdéses lesz.
MN: Mennyivel rendezettebb a pártfinanszírozás más európai demokráciákban?
AN: Olyan sehol nincs Európában, hogy a pártfinanszírozási törvény effektíve hazugságra és jogsértésre kényszerítse a pártokat, ez abszolút hungarikum. Más kérdés, hogy persze Nyugat-Európában is gondot okoz e törvények betartatása. A nálunk működő rendszer okozta kár nem is az a pár milliárd forint veszteség, amit a pártok elköltenek a kampány során. A kampánykiadások egy részét feltehetőleg a közbeszerzéseken keresztül megszerzett illegális bevételeken keresztül fedezik; és mire a kampányhoz érnek ezek a pénzek, annyi közvetítőn mennek keresztül, hogy az egész korrupciós láncolat összességében több tízmilliárdos nagyságrendű közpénzt emészt fel. Nem beszélve arról, hogy a politikai rendszer ennyire nyilvánvaló korruptsága mennyire rossz mintákat közvetít, és serkenti a mindennapos korrupciót. Ettől függetlenül Európában vegyes a kép abban, hogy támogathatják-e gazdasági társaságok a politikai kampányokat, vagy sem. Mindkét modell mellett és ellen egyaránt szólnak érvek.
MN: A politikai korrupció belső működését hosszú időn át a "70-30" kifejezéssel volt szokás leírni, utalva a mindenkori kormánypárt és a legnagyobb ellenzéki párt által megszerezhető illegális források elosztásának arányaira. Milyen módszerrel érhető tetten a pártok közti seftelés?
AN: Négy éve üzleti korrupciós kockázatokat kutattunk, és akkor harminc anonim mélyinterjút készítettünk a témában. Az interjúalanyok többsége magától is emlegette a hozzáférhető közpénzek "leosztásának" arányait, úgyhogy okkal feltételezzük, létezett egy ilyesfajta kimondatlan alku. Most akarunk egy ugyanilyen mélyinterjús felmérést csinálni, pontosan azért, mert az intézményrendszer alaposan megváltozott. Egyre többen beszélnek arról, hogy ez a kimondatlan egyezség felbomlott, és hogy már más belső szabályok szerint zajlanak ezek a folyamatok.
MN: Mennyire riasztja vissza a magas korrupciós kockázat a befektetőket?
AN: Minden befektető figyeli az egyes országok korrupciós, illetve korrupcióérzékelési indexeit. Befektetőkkel közvetlenül nem szoktunk egyeztetni, de befektetési tanácsadó cégek szoktak érdeklődni. Kapcsolatban vagyunk az egyes külföldi kamarákkal is, amelyek első kézből látják el információkkal a potenciális befektetőket. Nem készítettünk felmérést arról, hogy Magyarország korrupciós fertőzöttsége miatt hagyják-e el cégek az országot, vagy választanak más helyet befektetéseiknek. A Német-Magyar Kereskedelmi és Iparkamara azonban évente közreadja az ún. konjunktúrajelentését: a 2012-es azt mutatja, hogy Magyarország jóval kevésbé vonzó a külföldi befektetések számára, mint egy évvel ezelőtt volt. 2011-ben Magyarország a 4., 2012-ben a 10. legkedveltebb befektetési célpont volt a kelet-közép-európai régióban. Ennek persze nem csak önmagában a korrupciós helyzet az oka, a szereplők egyéb gazdasági feltételeket is mérlegelnek. Az viszont egyértelmű, hogy az üzleti környezet korrupciós fertőzöttsége szorosan összefügg a gazdaságpolitika kiszámíthatóságával, valamint a politika és a kormányzat működésének átláthatóságával vagy ennek hiányával.
MN: Megfigyelhetők-e Európában jól megkülönböztethető regionális tendenciák? A mi térségünkben, Közép-Európában vagy a Balkánon miben más a helyzet, mint Nyugat-Európában? Mennyivel jellemzőbb ebben a térségben a "state capture" kialakulása?
AN: A mindennapi korrupció mintázata nagyon más Nyugat-Európában. Spanyolországban például az, hogy lefizess egy rendőrt, teljességgel elképzelhetetlen, fel se merül az állampolgárokban. De az se, hogy egy orvost lefizess azért, hogy előrébb kerülj a várólistán. Ami az elitkorrupciót illeti, a nyugat-európai országokban hagyományosan jobb a helyzet, mint a 2004-ben csatlakozott kelet-európai uniós országokban. Két kivétel van: Görögország és Olaszország, ahol az olyan, jellemzően a közép- és kelet-európai országokban megjelenő problémák is jelen vannak, mint a médiakoncentráció. Ők általában még Magyarországnál is rosszabb helyen szoktak végezni a korrupciós listán. Az, hogy Nyugaton jobb a helyzet, nem csak kulturális okokra vagy hagyományokra vezethető vissza: a jogi keretek ott sokkal tisztábbak. Ez persze nem azt jelenti, hogy ott nincs gond a törvények betartatásával, de jóval átláthatóbban működik a közhatalmi döntéshozatal, legyen szó a jogalkotásról vagy a közpénzek elköltéséről. Ha intézményi szempontból nézzük, az integritáskutatás azt mutatta ki, hogy Magyarország intézményi rendszere gyengébb, mint az összeurópai átlag. Ami Magyarországnál további újdonság, hogy az igazságszolgáltatás pillére gyengülni kezdett az elmúlt években - nem csak az elmúlt évekhez, de a régió más országaihoz képest is. Várhatóan a mostani törvénymódosítás következtében ez javulni fog - de ez a jövő zenéje. Ha például lenne Magyarországon egy jól működő és áttekinthető közbeszerzési vagy az agrártámogatásokat listázó adatbázis, annak biztosan lenne valamekkora visszatartó ereje, mert az újságíróknak nem napokba telne kisilabizálniuk, hogy ki milyen pályázaton mennyit nyert, hanem négy-öt klikkeléssel hozzájuthatnának a szükséges adatsorokhoz. Ha a törvényhozás és a hozzá kapcsolódó lobbizás átlátható lenne, és a visszaéléseket szankcionálnák, nem írhatna törvényt egy dohánycég vezetője a dohánykereskedelemről, vagy kevesebb lenne az olyan jogszabály, amit egy-egy egyedi ügy megoldására hoznak. Ha biztosak lehetnénk abban, hogy az ügyészség, a rendőrség vagy a bíróságok politikai hovatartozásra tekintet nélkül minden ügyben eljárnak, ha a mindenkori kormánybiztosok nem csak az épp elmúlt kormányzati ciklus visszaéléseit kutatnák, akkor nagyobb lenne a lebukás veszélye, és automatikusan kisebb lenne a korrupció.
