A téma az ellátórendszerek reformjához hasonlóan gyakorlatilag a rendszerváltás óta napirenden van, sőt a mintegy három évvel ezelőtti felbuzdulás eredményeként - elsősorban a Belügyminisztérium IDEA-programja keretében - az önkormányzati átalakítás szakmai alapjait is papírra vetették. A halogatást ugyanakkor nemcsak a várható érdeksérelem vagy az ellenzék ellenállása okozta, hanem az, hogy a megoldáshoz a központi kormányzat - eddig hiányzó - önkorlátozására is szükség lett volna. De nem pusztán a politikai szlogenek szintjén (kicsi és olcsó államot!), hiszen nem önmagában a méret és az ár a lényeges (mintha azt mondanánk: a közértek legyenek kicsik, mert akkor kevesebb a villanyszámla). A cél természetesen az, hogy a közszférába feccölt pénz megtérüljön: működése eredményes (amit eldöntenek, az meg is valósuljon) és hatékony, a feladatokhoz mérten takarékos legyen.
Alapelvek
A munka most a túlburjánzott kormányzati szervezet átszabásával kezdődik, hiszen ehhez sok esetben csak központi akarat és feles törvények módosítása szükséges, ráadásul a felül elkezdett rendrakás kitűnő üzenetet hordoz lefelé is. Ennek megfelelően lesz kevesebb, tizenkét minisztérium, valamint a közigazgatási és a politikai államtitkárok helyett miniszterhelyettesekhez kerül az apparátus irányítása és a gazdasági felelősség (utóbbihoz már alkotmányt kell módosítani). Az eddig szinte megszámlálhatatlan mennyiségű helyettes államtitkár helyett a főosztályvezetők kerülnek helyzetbe, és valószínűleg az egyéb "helyettes államtitkári juttatású személyek" kora is lejár. A lényeg - hogy ne legyen több vezető a tartalmi munkát végző minisztériumi alkalmazottaknál - tehát megvalósulni látszik. Ám jó volna kézben tartani a radírt a párhuzamos hatáskörrel rendelkező kormánymegbízottak, miniszteri biztosok listájánál is, illetve mérsékelni a minisztériumi feladatok adományozását kht.-knak, gazdasági társaságoknak, intézeteknek. Ezek nem túl bonyolult, horizontális változtatások, megvalósulásukat eddig is "csupán" az fenyegette, hogy igen sok az éhes száj. Az igazi kérdés itt az országos hatáskörű szervek átalakítása, a területileg dekoncentrált egységek (kirendeltségek), a minisztériumok sokszor több, egymástól független megyei hálózatának vertikális újragondolása - ami viszont elválaszthatatlan az önkormányzati rendszer újradefiniálásától.
A szakterület differenciáltságához képest igen egyszerű az alapprobléma: a közigazgatás rendszeréből Magyarországon hiányzik a középső szint, a kormány és a települési önkormányzatok között nincsen komoly jogosítványokkal rendelkező szereplő. A rendszerváltáskor a települések rettentő boldogok voltak, hogy önrendelkezést kaptak, s hogy nem a fővárosban vagy a megyei pártbizottságon döntenek egy járda-felújításról. Az eredmény majdnem 3200 helyi önkormányzat lett, melynek fele ezer fő alatti településeket igazgat. A kormány pedig szintén vidáman vette birtokba az ezen felüli teljes hatalmat, az akkori SZDSZ ellenkezésétől sem zavartatva magát. E helyzet következménye az, hogy mondjuk a főváros fejlődése azon múlik: az aktuális kormány liberális nemzetveszejtők gyülekezetének, avagy felvilágosult világvárosnak tartja-e Budapestet.
A középszint létjogosultságát az a tény indokolja, hogy a centralizáció, az állami paternalizmus, az erőforrások felülről osztogatása nem hatékony. Ma már közhely: az a legeredményesebb és a legtakarékosabb, ha a döntéseket valóban az érintettek hozzák, ott, ahol az ehhez szükséges információk is rendelkezésre állnak - ha például nem egy fővárosi fórumon döntenek a két megyeszékhelyet összekötő út felújításának ütemezéséről, forrásáról, kivitelezőjéről (ez a szubszidiaritás elve). Sok közbülső szintet létrehozni megint csak nem érdemes, mert áttekinthetetlen lesz a hatáskörelosztások hálózata, és megdrágul az intézményrendszer fenntartása. Az is nyilvánvaló, hogy mivel a létrehozandó közigazgatási szint a területét érintő legfontosabb kérdések megválaszolására komoly felhatalmazást kap, élén választott önkormányzatnak kell állnia. Az országgyűlési és a mintegy 26 ezer főnyi önkormányzati képviselő számának csökkentésével elérhető megtakarítás öszszege és jelzésértéke ugyan korántsem elhanyagolható, a struktúrát azonban mindez nem érinti. A kistelepüléseken ráadásul - a mostani háromnál - kevesebb képviselőt nehéz lenne elképzelni, jó részük meg egyébként sem vesz fel tiszteletdíjat.
Előírás szerint
A jelenlegi helyzet ehhez képest az, hogy az elméletileg a középső szintet megtestesítő megyék kompetenciája gyakorlatilag kimerül az oktatási, közművelődési, egészségügyi stb. intézmények fenntartásában. A tanácsrendszer megszűnésekor az addigi redisztribúciós és hatósági jogalkalmazói feladataikat is elvesztették, mert ezekre is a kormány tartott igényt. A megyék élén lényegi dolgokról alig döntő önkormányzatok állnak. Felmerülhetne persze, hogy a megyei kereteket töltsük meg tényleges tartalommal. E téren azonban az unió már jó ideje másként határozott: több évtizedes folyamat eredményeként a legfontosabb közigazgatási egységnek a régiót jelölte meg. Az európai közigazgatási rendszerben a régió (a NUTS 2 szint) lakosságszáma 800 ezer és hárommillió között lehet. Ez a méret találtatott versenyképesnek: ennél nagyobb területeknél messze kerül a döntéshozatal, alatta pedig méretgazdaságossági problémák merülnek föl.
A regionális méret indokoltságát erősíti, hogy a területi különbségeket is ezen a szinten lehet a legjobban körülhatárolni. Nálunk sem kell ahhoz különösebb tájékozottság, hogy lássuk a Dél-Alföld és a nyugat- vagy a közép-magyarországi régió közötti különbséget. A lényeg, hogy az unió a mezőgazdasági támogatások utáni legtöbb forrást, a területi egyenlőtlenségek kiegyenlítésére létrehozott strukturális alapok pénzeit éppen ezért nem országoknak, hanem régióknak juttatja. Ha tehát (a magunk jól felfogott érdekét sem látva) nem kívánnánk bekapcsolódni a regionalizációba, akkor nincs felzárkóztatási támogatás sem. Az egyértelmű feltétel miatt már az 1996-os területfejlesztési törvény létrehozta a hét hazai régiót. Azóta rendkívül vontatottan, néha meg-megtorpanva halad a kiépítésük, mindenesetre a pénzfelvételhez szükséges ún. tervezési-statisztikai formájukat már elérték; és ha mégoly korlátozott jogkörrel, de felálltak a regionális területfejlesztési tanácsok is. További külső kényszer egyelőre nincs, de valószínűleg nem sokáig, hiszen az utóbbi időben a regionalizációs erőfeszítések megsokszorozódtak az unióban. Igaz, a "Régiók Európája"-ként megfogalmazott törekvés - bár a versenyképesség szempontjából beigazolódott - a nemzeti ellenállás és a protekcionizmus erősödésével éppen manapság készül megbukni. De a saját szempontunkból sem ártana, ha a sok milliárd euró elköltéséről is regionális önkormányzatok döntenének. Ezek létrejötte után a megyei önkormányzatok megtartása már valóban közigazgatási luxus volna.
A régióhoz átcsoportosított kompetenciák döntően a kormánytól érkeznének. Az átcsoportosítás alapja - a helyi közügy törvényi fogalmának analógiájára - a regionális közügyek megállapítása lehet; ezek közvetlenül érintik az adott térség mindennapi életét, illetve közvetlen a befolyásuk az adott térség fejlődésére. A régió dönthet egyes adókedvezményekről, támogatásokról, kezelheti a foglalkoztatáspolitikai pénzeket, határozhat a hulladékkezelésről, szennyvíztisztításról vagy az autópályák és fő közlekedési utak kivételével az állami közutak fenntartásáról, fejlesztéséről. Meghatározó szerepe lehet a környezet- és természetvédelemben, a műemlékvédelemben vagy az egészségüggyel, szociálpolitikával, fogyasztóvédelemmel összefüggő helyi közügyekben, de az idegenforgalmi politikában is. A kialakítandó (összevont) regionális közigazgatási hivatalok hatásköre bővíthető egy csomó szétszórt minisztériumi szerv feladatkörével (mondjuk a hatósági tevékenység itt nyugodtan elhelyezhető). Olaszországban például a mezőgazdasági hatáskörök tartományi szintre helyezése után megszűnt az agrártárca. Végig kellene gondolni, hogy az ötvenvalahány országos hatáskörű szerv mely dekoncentrált (most leginkább megyei, de teljes az összevisszaság) egységét érdemes összevonni: a KSH-tól kezdve az APEH-on át a Közlekedési Felügyeletig vagy a Növény- és Talajvédelmi Központig mind egyenként megvizsgálandó.
A másik, kisebb átcsoportosítás a megyéktől érkezne "felfelé". A kórházak gazdaságos fenntartása és színvonalának emelése a legtöbb vélemény szerint csak regionális szinten képzelhető el, míg például az oktatási intézmények valószínűleg jó helyen vannak a megyéknél, melyek egyúttal intézményfenntartó társulásokká alakulnának. A tíz-egynéhány intézménytípus hovatartozása lehet az elkövetkezendő hónapok egyik legfontosabb vitatémája. Mindeközben az alsóbb szinteken is mozgás várható. A települések méretüknél fogva számos közfunkció ellátására képtelenek, ami már a hatékonyságon túl a szakszerűséget is veszélyezteti. Feladataikat eddig is átadhatták a megyéknek, illetve társulásokat hozhattak létre. Utóbbiak rendszere azonban mostanra áttekinthetetlen, terhelve a párhuzamosságokkal és a koordináció hiányával - azaz a kistérségi szinten is van mit rendbe tenni. Kérdés, hogy ezt az önrendelkezésük csorbítása nélkül miképpen lehet megtenni, és nem fullad-e bele az egész az "el a kezekkel a falusi iskoláktól" jellegű őrjöngésbe; s persze ott van még az egyik legnagyobb probléma, a főváros és kerületeinek zűrzavara.
Vágyak
Gyakorlatilag e régóta tisztázott alapelvek szellemében születtek a lapzártánk idején nyilvánosságra hozott javaslatok, melyek a vonatkozó kétharmados törvényeket módosítanák. Ezek elfogadása után kezdődhetne az igazi vita a részletekről: a regionális feladat- és hatásköröket telepítő törvényről, a változások ütemezéséről, a feladatellátások pénzügyi fedezetéről.
Külön kérdés a régiók megfelelő lehatároltsága, amit a tervezet egyelőre nem feszeget. A hét egységet (Közép-Magyarország, Közép-Dunántúl, Nyugat-Dunántúl, Dél-Dunántúl, Észak-Magyarország, Észak-Alföld, Dél-Alföld) annak idején úgy hozták létre, hogy három-három megyét (plusz Budapestet Pest megyével) összekapcsoltak, majd a külső kontúrjukat kicsit megvastagították. Azóta állandó ekörül a vita: sokak szerint a Dunántúlt jobb lenne kétfelé osztani, de legalábbis nehéz megmagyarázni mondjuk Nagykanizsa kötődését a győri központhoz. A legbonyolultabb Budapest helyzete, hiszen a környezetéből nyilván hülyeség lenne kiszakítani, másfelől még önmagában is a legnépesebb és legerősebb térsége az országnak, ami nem kedvez éppen a kiegyenlített fejlődésnek. Nem beszélve arról, hogy egyértelműen a vonzáskörzetéhez sorolható például Esztergom vagy Hatvan - e települések viszont a szomszédos régiókhoz kerültek.
Úgy tűnik, a kormány előbb működőképessé tenné a régiókat, és azután jöhet a határok "finom hangolása" - egy funkcionáló egységet azonban már nagyon nehéz megbolygatni (a régi tagországokban sok évtizedes társadalmi-gazdasági fejlődés során is alakultak ezek a térségek, s kevésbé volt szükség kézi vezérlésre). A legnehezebb mégis az, hogy Magyarországon a megyei identitás jóval erősebb a régiósnál, sőt esetenként még kisebb körzetekhez kapcsolódik: egy zempléni kikéri magának, hogy ő borsodi volna (és viszont), de szabolcs-szatmár-beregi szilvapálinkát sem kaphatni. Noha a megyéket természetesen nem szántják be, funkciójuk az átalakítással valóban tovább gyengülne - Franciaországban a társadalmi ellenállás annak idején öt-hat év alatt ült csak el.
A törvényjavaslatok 2009-re saját bevételekkel, átengedett központi adókkal, normatív hozzájárulásokkal és uniós támogatásokkal is gazdálkodó, közvetlenül, listán (az Európai Parlamenttel egy időben) választott önkormányzattal és komoly önrendelkezéssel bíró régiókról ábrándoznak. A Fidesz előtt két szomorú út áll: támogatja a reformot, amit adott esetben mindenki a Gyurcsány-kormány sikerének könyvel el, vagy ellenállásával végleg kiiratkozik a komolyan vehető politikai szereplők közül. A hatáskörei elvesztése miatt protestáló ágazati ellenállást viszont a miniszterelnöknek kell leszerelni (más volt a helyzet, de emlékezhetünk: T. József nem is oly rég még holmi SAPARD-irodák felállításával sem kívánta gyengíteni a hatalmát, illetve nagyszerű hivatali apparátusát). Nem feltétlenül örülnek majd a leginkább káderkeltetőként és -elfekvőként számon tartott megyei közgyűlések tagjai sem. Megállapíthatatlan a köztisztviselői és közalkalmazotti mozgások végeredménye is, bár összességében többen valószínűleg nem lesznek. És nem tudni, hogy az eredmények megérkeztéig milyen lesz a megyék "ellopásának" a visszhangja. Az uniós régiókkal való együttműködés kialakításáig, vagy pláne a közösség regionális politikájának aktív formálásáig hátralévő idő pedig még csak nem is becsülhető.
