A minap Varsóban egy tudományos konferencián, amelynek témája az új lengyel alkotmány előkészítése volt, külföldi kollégáim a magyar alkotmányozás aktuális helyzetéről érdeklődtek. Elmeséltem nekik, hogy a nyáron azért vetélt el a koncepció parlamenti jóváhagyása, mert a szöveg nem tartalmazta a szociális államiság deklarációját és az érdekegyeztetés mechanizmusait. A tájékozatlan hallgatóság a kormány gazdasági stabilizációs programját opponáló ellenzék tiltakozását orrontotta. Némi meglepetéssel vették tudomásul, hogy a dokumentum elfogadását a kormány erősebb pártja hiúsította meg. Vagyis annak a pártnak a parlamenti képviselői, akiknek kormánya a stabilizációs csomagban - az ellenzék és a korporációk heves tiltakozása közepette - vállalta a szociális jogok bizonyos korlátozását. Külső szemlélők számára a történet további, nehezen követhető csavarja, hogy ezeket a megszorító intézkedéseket az az Alkotmánybíróság minősítette alkotmányellenesnek, amely korábbi gyakorlatában a Magyar Köztársaságot nem tekintette szociális államnak, a szociális jogokat pedig nem kezelte valódi alanyi jogokként.
Ezen előzmények ismeretében már az edzett külhoni hallgatóságnak kevésbé volt meglepő, hogy a most elkészült szabályozási koncepcióba az MSZP javaslatára került be az érdekegyeztetés és szociális partnerség intézménye, a Magyar Köztársaság szociális állam jellegére utaló passzus, valamint néhány új, bíróság előtt is érvényesíthető szociális jog. A koncepció mostani változata tartogatott azonban újabb meglepetéseket a pártpolitikai szövetségi viszonyokat elhamarkodottan megítélők számára. Az új tervezetbe ugyanis bekerültek olyan követelések is - mint például az állam kötelezettségvállalása a határokon kívül élő magyarság jogainak védelmére, vagy a külföldön élő magyar állampolgárok választójoga -, amelyek elvileg mindkét kormánypárt felfogásától távol állnak. A furcsaság mégis az, hogy az alkotmányozás konszenzusos eljárási szabályai alapján mindkét kormánypárt tiltakozása esetén e szabályokat nem fogadhatták volna el, hiszen ehhez az alkotmány-előkészítő bizottság hat pártja közül ötnek a támogatására van szükség.
Az igazi kérdés persze az, vajon előnyére vagy inkább hátrányára válnak-e ezek a nóvumok a készülő alkotmánynak.
Ami az állam szociális jellegére való utalást illeti, az önmagában nehezen értékelhető, különösen abban a puha megfogalmazásban, ahogy a koncepcióba került: "...a Magyar Köztársaság szociális állam: elkötelezett a szociális értékek iránt, és az állam alapvető feladatának tartja az állampolgárok gazdasági és szellemi jólétének elősegítését". Ezzel a tétellel kapcsolatban legfeljebb az a kétely fogalmazódik meg, vajon mennyire van összhangban azzal a néhány sorral előbb szereplő általános szabályozási elvvel, miszerint "a szövegezésnél törekedni kell a normatív megfogalmazásra, deklaratív szabályok csak kivételképpen kerüljenek az alkotmányba".
A szociális államiság viszonylag neutrális voltára utal, hogy az NSZK 1949-es alaptörvényébe éppen a weimari alkotmány rossz tapasztalatai miatt elhagyott szociális jogok helyett került be. Csakhogy a legújabb magyar alkotmánykoncepció az állam szociális jellegének deklarálása mellett erőteljesen megnövelte a szociális jogok körét is. A magyar Alkotmánybíróságnak a Bokros-csomaggal kapcsolatos döntésekig folytatott joggyakorlata éppen azon az alapon utasította el a szociális jogok bíróság előtt érvényesíthető jellegének elismerését, hogy a jelenlegi alkotmányszöveg preambulumában a szociális piacgazdaságra vonatkozó utalás nem értelmezhető a szociális államiság megfogalmazásának, másfelől az alkotmányszöveg nem utal e jogok bíróság előtti érvényesíthetőségére. Ahogy az Alkotmánybíróság elnöke egy 1990-ben hozott döntéshez fűzött párhuzamos véleményében fogalmazott: "A szociális gondoskodásnak semmilyen mértékét és semmilyen ismérvét az alkotmány nem állapítja meg, mindezek megállapítása és megvalósítása a törvényhozás és a kormány felelőssége és kötelessége." A taláros testület többsége még 1993-ban is úgy foglalt állást, hogy nem sérti a szociális biztonsághoz való jogot, ha a nyugdíjak emelése nem éri el az infláció mértékét, mert e szolgáltatások alapja nem a tulajdonhoz való jog. Két évvel később, a stabilizációs csomag fontos elemeinek alkotmányellenessé nyilvánításakor már ugyanez a testület egyhangúlag úgy döntött, hogy a társadalombiztosítási szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága igenis a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el.
Elképzelhető, milyen beleszólási lehetőséget biztosítana az alkotmánybíráknak a gazdaságpolitika alakításába, ha az új alkotmány - ahogy a koncepció legutóbbi változata előírja - az alanyi jogok között sorolná fel a munkához való jogot, amely a foglalkozás és a munkahely szabad megválasztásának jogát jelenti, a munkaidő ésszerű korlátozásához, a rendszeres, fizetett szabadsághoz való jogot, az egészségkárosodottak és fogyatékosok különleges védelmét. A jogok alkotmányos biztosítékai címet viselő fejezetben pedig a szöveg világossá teszi e jogok bírói úton történő érvényesíthetőségének lehetőségét: "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy emberi és állampolgári jogainak megsértése esetén a bírósághoz forduljon, ha megsértett jogai alanyi jogok." Ezeknek a szabályoknak egyetlen olvasata, hogy minden munkanélküli a bíróságtól kérhet munkát, és minden dolgozó ugyancsak a bíróságokon követelheti saját munkaidejének ésszerű (?) korlátozását. Az Alkotmánybíróság pedig minden esetben alkotmányellenes mulasztást állapítana meg, ha egy jogszabály nem garantálja ezt a perlési jogot.
Ilyen messzire a jogállami alkotmányok egyike sem merészkedik. Még azok sem, amelyek egyébként tartalmaznak szociális jellegű jogokat. Mint például a spanyol - ám ez, megakadályozandó, hogy az Alkotmánybíróság alakítsa a gazdaságpolitikát, szociális jogok esetében megtiltja a testülethez való fordulást. A gazdasági, szociális jellegű jogok - bizonyos minimumtól, például éppen a létminimumhoz való jogtól eltekintve - a magukat szociálisnak tartó államokban is a politika kompetenciájába tartoznak. Ha nem így lenne, akkor az alkotmány a legolcsóbb szociális demagógia kiszolgálójává silányulna. Az elvi kérdések mögött tehát meghúzódik az a nagyon is pragmatikus dilemma: valóban úgy gondolják-e a szabályok jelenlegi vagy jövendőbeli kormánypárti kezdeményezői, hogy a mai magyar állam a maga gazdasági teherbíró képességével képes garantálni ezeket a jogokat? Mit képzelnek, miként lehet ilyen alkotmányos feltételek között stabilizálni a magyar gazdaságot? Ezen az alapon ugyanis a stabilizációs törvénycsomag egyetlen paragrafusa sem állná ki az alkotmányossági felülvizsgálat próbáját.
De ugyanerre az eredményre vezetne, ha az alkotmányőrök alkotmányellenesnek minősíthetnének minden olyan elengedhetetlen stabilizációs intézkedést, amely a szociális partnerek ellenkezése dacára született, hisz az érdekegyeztetés alkotmányos követelménnyé válna a koncepció szerint.
Az új koncepcióban található teljesíthetetlen ígéretek sajnos nem korlátozódnak a szociális jogok körére. Hasonló jellegű a külpolitikai államcélok sorában az az újítás is, amely a határon túli magyarságért való felelősség kinyilvánításán túl az állam kötelességeként fogalmazza meg "a magyar nemzethez tartozó, de a magyar államhatáron kívül élő magyarság jogainak védelmét". Nem nehéz ezt a magyar állam joghatóságának kiterjesztéseként értelmezni más államok polgáraira. Persze a megfogalmazás sokkal inkább végiggondolatlan: vajon milyen jogi eszközök állnak a magyar állam rendelkezésére ahhoz, hogy valóban jogi védelemben részesítse a hozzá forduló határon túli magyarokat? Politikailag kevésbé veszélyes deklarációként fogható fel a sport nemzeti és egyetemes értékeinek, illetve a magyar nyelvnek a védelmére vonatkozó alkotmányos "jókívánság".
A külföldön élő magyar állampolgárok választójoghoz való juttatása teljesíthető ígéret, legfeljebb jogegyenlőségi problémákat vet fel azokkal a Magyarországon élő állampolgárokkal szemben, akik hozzájárulnak az itthoni közterhekhez, és részvételükkel a választásokon saját képviselőikről és így sorsuk alakítóiról döntenek. (Örvendetes viszont, hogy úgy tűnik, a Magyarországon élő, de a választások napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok végre visszanyernék választójogukat, miután az Alkotmánybíróság 1990-ben ennek hiányát már alkotmánysértőnek minősítette, mire az Országgyűlés azzal válaszolt, hogy az alkotmányellenes megfosztást beemelte az alkotmány szövegébe.)
Kétségtelen ugyanakkor, hogy mindenféle populizmusnak nem enged teret a módosított koncepció. Úgy tűnik, hogy a kisgazdapárt ilyen irányú javaslatait elutasította a bizottságban képviselt öt másik párt. A kisgazdák törekvéseivel ellentétesen csökkenne ugyanis a népszavazás jelentősége. Immár nemcsak alkotmánybírósági határozat, hanem maga az alaptörvény mondaná ki, hogy "a nép hatalmát elsősorban választott képviselői útján gyakorolja". Ugyanakkor a koncepció nemcsak az új alkotmány elfogadását köti népszavazáshoz, de azt sem zárja ki - és ezzel mintha az Alkotmánybíróság által eddig elutasított kisgazda-próbálkozásokat igazolná -, hogy mód legyen az alkotmány népszavazás útján történő módosítására is.
Helyes, hogy a tervek szerint nem erősödne a köztársasági elnöki hatalom, ahogy az Torgyánék tavaly kudarcba fulladt népszavazási kezdeményezésében szerepelt. Vagyis a mai parlamentáris kormányformának térségünkben oly veszélyes elnöki rendszer irányába történő elmozdítása nem fenyeget.
A kérdés most már az, vajon az új alkotmánykoncepció említett veszélyeit feledtethetik-e pozitívumai, illetve azok az előnyök, amelyeket a régi alkotmány lecserélésétől lehet remélni. Az említett varsói konferencia amerikai és nyugat-európai résztvevői mind Magyarország, mind az alkotmány-előkészítés hasonló stádiumában lévő Lengyelország tekintetében szinte egyöntetű nemmel válaszoltak.
Formai értelemben ennek az érvnek ellene vethető, hogy az 1989-es átfogó alkotmánymódosítás preambuluma új alkotmányt ígért. Kétségtelen, hogy a kerekasztal "alkotmánymódosító atyái" nem szánták véglegesnek az akkori szöveget. Az átalakulásnak abban a kezdeti időszakában indokolt is volt a korábbi ellenzéki erők félelme az idő előtti végleges alkotmányozástól, hiszen az hozzájárulhatott volna egy kompromisszumokkal terhes átmeneti állapot konzerválásához. Mára azonban - a folyamatos alkotmányozás és az Alkotmánybíróság joggyakorlata hatására - gyökeret eresztett az alkotmányos államiság gondolata, mi több, gyakorlata Magyarországon. Vagyis már van mit megvédeni, és nem biztos, hogy nem indokolt felülvizsgálni az alkotmány ideiglenességének preambulumi tételét. Nem lenne példa nélküli ez a lépés. Éppen az átalakulás alkotmányos megoldásainál sok tekintetben mintául szolgáló német alaptörvény 146. cikkelye ígérte meg, hogy az 1949-es alaptörvény elveszíti érvényességét azon a napon, amelyen a német nép szabad elhatározásával elfogadott alkotmány hatályba lép. Mint tudjuk, a mi rendszerváltásunk kezdetével nagyjában egy időben végbement német egyesítés megteremtette a lehetőséget az új alkotmány megalkotására, erre azonban mind a mai napig nem került sor.
A tanú Virág elvtársának szavaival arról persze kár lenne vitát nyitni, hogy a jelenlegi alkotmányszöveg több tekintetben vázlatos, pontatlan, hézagos és ellentmondásokkal terhes. A kérdés csak az, vajon kezelhetjük-e az alkotmányt elsősorban esztétikai kérdésként: Varsóban az alkotmányjogászok hosszan sorolták az ellenpéldákat. A legjobb talán az Egyesült Államok alkotmánya, amelyről aligha mondaná valaki is, hogy szerkezetileg vagy megfogalmazását tekintve korszerű lenne. De említhető a francia alaptörvény is, amely ma sem tartalmazza az alapvető jogokat. Vagy például senkit sem zavar Svájcban, hogy az alkotmány részletesen szabályozza az abszintforgalmazás kérdését. A ma hatályos norvég alaptörvény pedig még mindig egy olyan monarchiát tükröz, amelyben állam és egyház nincs szétválasztva, és amelyben a szülők alkotmányos kötelezettsége, hogy az evangélikus-lutheránus hit igazságaira neveljék gyerekeiket.
Aligha tagadható az a szimbolikus teher is, hogy a mai alkotmány még mindig az 1949. évi XX. törvény nevét viseli, és ekként legitimitása enyhén szólva nem kikezdhetetlen. De megint külföldi példák sorára lehet hivatkozni: az amerikai alkotmány az 1787-es évvel kapcsolódik össze, amikor még javában élt a rabszolgaság intézménye az országban. Mindent összevetve talán nem az a legfontosabb, van-e egy szépen cizellált, tökéletes legitimitással rendelkező alkotmányszöveg, hanem hogy alkotmányosan működik-e a rendszer. Ha pedig az új alkotmány - ahogy azt a legújabb koncepció előrevetíti - még nehezítheti is az ország alkotmányos működését és a problémák megoldását, akkor akár presztízsokokból, akár választási propaganda céljából kockázatos a jelenlegi felváltása. Ez persze nem igazolja azokat, akik most talán csak azért ellenzik az új alkotmányt, mert várnak a jó szerencséjükre, amikor majd hatalmuk birtokában ők állhatnak elő egy új alaptörvény ki tudja, mit rejtő ötletével.
Halmai Gábor
A szerző alkotmányjogász, a CEU és az ELTE tanára.
Balsai István, volt igazságügy-miniszter (MDF)
Magyar Narancs: Ön többször nyilatkozta, hogy az MDF érdekelt egy konszenzusos alkotmány megalkotásában, a közösen beterjesztett koncepció kapcsán legutóbb mégis kétségbe vonta, hogy ez e ciklusban megszülethet.
Balsai István: Ez csak látszólagos ellentmondás. A politikai megállapodás két évvel ezelőtt történt, a folyamat végigvitelének esélye azóta lényegesen romlott. Júniusban szocialista kormánytagok szavazták le a már beterjesztett módosító indítványokat, a kormánypártok között pedig állandó villongások tapasztalhatók közjogi témákban. Solt Pál legfelsőbb bírósági elnök ismételt megválasztása, Bruhács János alkotmánybíró-jelölt megbuktatása jelzi: átpolitizált lett az alkotmányozás. Az idő is kevés. Kora ősszel népszavazást tartani az alkotmányról, fél évvel a választások előtt, igen kockázatos dolog. Az ellenzék több pártja és az MDF úgy látja, hogy elmúlt az a kegyelmi állapot, ami egy négyéves cikluson belül alkotmányozásra használható.
MN: Gál Zoltán házelnök szerint csak akkor eshet áldozatul az alkotmány a 1998-as választások kampányának, ha a jelenlegi ütemezést nem sikerül betartani.
BI: Három-négy héttel ezelőtt, írországi látogatásán az MTI szerint viszont azt mondta: csökkentek az esélyei az alkotmány elfogadásának, és nem tragédia, ha ebben a ciklusban nem születik meg, mert nagy munka van mögötte. Gál Zoltán alkotmányozási aktivitása folyamatosan csökken. Nézetei Bihari Mihály nevéhez köthetők, de kettejüknek nincs akkora súlya az MSZP-n belül. Egy hete elhangzott, hogy az MSZP elnöksége meg fogja beszélni, ez a beterjesztés megfelel-e annak az elvárásnak, amit a párt vezetése akkor támasztott a koncepcióval szemben, amikor leszavazta a konszenzusos indítványokat. A koalíciós pártok között folyamatosan nyilatkozatháború zajlik a választójoggal kapcsolatban, ami szerintünk az alkotmány legnagyobb hiányossága. Szekeres Imre - korábban Hack Péter - szerint meg kell vizsgálni, hogy a parlamentben esetleg kevesebb képviselő legyen, esetleg egyfordulós választás. Ezek alapvető dolgok, melyek ismételgetése bizalmatlanságot eredményez. Nemcsak az alkotmányban, a kétharmados választójogi törvényben is helyet adhatnának a koalíciós pártok ezen elképzeléseiknek, de ezek tényleg nincsenek letárgyalva a pártok között. A jelek szerint az elképzelések egyeztetése máshol folyik, nem az alkotmány-előkészítő bizottságban.
MN: Ön azt sejtette, hogy az alkotmányozással szerencsésebb lenne megvárni egy politikailag kiegyensúlyozottabb parlament megalakulását.
BI: A 72 százalékos koalíciós többségnek önkorlátozás alapján kellett arra a megállapodásra jutnia, hogy az ellenzék a maga 28 százalékával egyenjogú az alkotmányozás szempontjából. Ez a megállapodás a parlamenti matematika alapján nem vezethető le. A kormánypártok belátták, különösen az SZDSZ, hogy két párt nem alkotmányozhat, hiszen többpártrendszer van. Egyfelől ennek az engedménynek ajándék színben való feltüntetése, másfelől az önérzet folyamatos hangoztatása viszont végigvonul az alkotmányozás folyamatán. A kompromisszum megkötésében is egyenlőbb feltételeket lehet teremteni 18 százalék körüli frakciók esetén.
MN: Ebből a szempontból az előző ciklus ideális állapotnak tűnt.
BI: Ez így van, de az alkotmányozási folyamat az előző ciklusban sem szakadt meg. A paktum, majd a hat párt parlamentben történt alkotmánymódosításai egy kvázialkotmányt hoztak létre. Ezt Bihari Mihály is elismerte. Konszenzusteremtés viszont már nem volt lehetséges ´90 ősze, az önkormányzati törvény körüli huzavonák után.
Somos András
