Az eredeti cél szerint a közhatalom átláthatóbbá tételéhez járulna hozzá a 2006. január 1. óta hatályos, az elektronikus információszabadságról szóló törvény (eitv.) (Mutasd az iratod!, Magyar Narancs, 2005. július 14.). Ez a jogszabály - a közérdekű adatok nyilvánosságát szabályozó 1992-es (adatvédelmi) törvény párjaként - többek között az egyes állami szervek szervezeti, működési és gazdálkodási adatainak kérés nélküli, internetes közzétételét írja elő. Az annak idején biztosított féléves felkészülési időt a legtöbben irreálisan szűknek tartották, majd a hatóságok be is bizonyították, hogy nem tréfáltak: a hatályba lépés után lapunk nemigen talált jogkövető intézményt (Írott malaszt, Magyar Narancs, 2006. január 19.). Persze aki fontosnak tartotta a megbízói és kenyéradói (az ún. állampolgárok) tájékoztatását, az már korábban, a törvény nélkül is feltöltötte hasznos tartalommal a honlapját (például az Országgyűlés Hivatala vagy az Oktatási Minisztérium).
Megmutatják a példát
Több mint egy évvel a hatályba lépés után a jogszabály kidolgozásában is részt vevő Eötvös Károly Közpolitikai Intézet (EKKI) végzett átfogó kutatást. A 2007 márciusa és 2008 februárja közötti vizsgálat 52 központi közigazgatási és 30 (megyei és nagyvárosi) önkormányzat honlapját vette szemügyre, s a tartalmi elemzés ismét kiábrándító eredményt hozott. Bár az ügyintézést elősegítő adatok szerepeltetése általánosságban sokat javult, a működés ellenőrzését, a bírálhatóságot lehetővé tevő információkat továbbra is dugdosták a hivatalok. A jó példákból - Állami Számvevőszék, Egyenlő Bánásmód Hatóság, Borsod-Abaúj-Zemplén megye stb. - pedig ismét csak az derült ki, hogy a jogszabály betartása talán mégsem lehetetlen.
A legfrissebb, május végén publikált vizsgálatot a neves kutatók alkotta Átlátható Állam civil kezdeményezés végezte (amúgy ingyen, a szabadidejükben, a költségeket egy 200 ezer forintos baráti támogatás fedezte). A Tóth István János vezette csapat kifejezetten statisztikai elemzést folytatott: az eitv. közzétételi listája alapján létrehozott változókat vetették össze a honlapok információtartalmával. Igaz, egyáltalán nem biztos, hogy nem maradtak ki országos hatáskörű állami szervek, hiszen ezekről, bár keresték, nem találtak összefoglaló listát. Elképzelhető, hogy a magyar állam sem tudja, mennyi intézménye van; esetleg létezhet valaki az apparátusban, aki ismeri az összeset, de ő meg nem tartja ezt a nyilvánosságra tartozónak. További hibalehetőség, hogy a jogszabály megszületése óta az intézménytípusok kategóriái teljesen átalakultak, így nehéz eldönteni, melyekre vonatkozik a közzétételi kötelezettség, a "jogszabályban meghatározott közfeladatokat ellátó egyéb szerv" halmazt pedig végképp nem próbálták meg elemekkel feltölteni.
Így aztán a 156 vizsgált intézmény között lehetnek olyanok, amelyekre a közzétételi előírás nem is vonatkozik. Ez különösebb gondot nem okoz, hiszen a kutatók nem feljelentést akartak fogalmazni, hanem arra voltak kíváncsiak, mennyire tartják az egyes intézmények vezetői fontosnak az állampolgári tájékoztatást. A kapott eredményeket aztán eleve kérdésessé teszi, hogy a honlapok négyötödénél nem lehet tudni, mikor frissítették őket, azaz érvényes-e még az információ (azt értelemszerűen pláne nem, hogy igaz-e).
Az intézmények döntő többsége publikálja ugyan az ügyfélszolgálata helyét és elérhetőségét, de a nyitva tartását csak a 38 százalékuk. Azaz nem úszható meg az előzetes telefonálás vagy e-mail-váltás - pedig az ilyen felvilágosításra fordított kapacitást esetleg az egyszeri webes közlésre is lehetne fordítani. A törvény betűjét ugyan nem, csak a szellemét sérti, ha szerepel a vezető neve (10 százaléknál még ez sincs), de nem derül ki róla semmi: szakmai önéletrajzot 61 százalék nem közöl. A vezetők e-mail címe 59, a telefonszáma 54, feladatköre 72 százalékban marad homályban. A középvezetőknél még rosszabb a helyzet, az ügyintézők pedig gyakorlatilag ismeretlenek és elérhetetlenek. A tevékenységre, működésre vonatkozó közérdekű adatok esetében talán a legjellemzőbb mozzanat, hogy a bármiféle értékelés alapját jelentő kimutatásokat, statisztikákat pusztán az intézmények 40 százaléka közöl, idősorokat már csak a harmaduk. Ezek után nem meglepő, hogy a gazdálkodási jellemzőket is kifejezetten szégyellik. A szervek alig több mint fele közöl költségvetési adatokat (az előírt negyedéves bontásban jószerivel senki), és hasonló az arány a foglalkoztatottak létszámát, bérét, az intézmények támogatási szerződéseit és beszerzéseit illetően - van, ahol 1993-ból származik a legfrissebb adat.
Nem bírják
Mivel a sokféle hivatalt egységes szempontrendszer alapján mérte fel, a kutatás sorrendet is felállított közöttük. A létrehozott mutatószám (ETI, azaz Elektronikus információszabadság Törvénytisztelet Index) kifejezi, hogy az adott intézmény a jogszabályban előírt közérdekű adatok hány százalékát teszi közzé. A statisztikai vizsgálat természetesen kereshetőségi vagy tartalmi szempontokkal nem súlyoz, ezért inkább általános tanulságok vonhatók le belőle, kipellengérezésre kevésbé alkalmas. Hiszen ugyanannyit számít a létszámadatok nélkül értelmezhetetlen mobiltelefon-költségek közlése, mint egy százmilliós pályázat komplett ismertetése; és az információhalászáshoz szükséges erőfeszítések között is hatalmas különbségek lehetnek. Ezért érhetett el például a Pénzügyminisztérium viszonylag jó helyezést (61 százalék), holott a tárcával összefüggésben az átláthatóság kifejezést talán még soha senki nem használta. Az is valószínű, hogy a törvénynek nem alanya az utolsó helyezett Magyar Honvédség Honvéd Egészségügyi Központ Tudományos Intézete, bár a kerek nulla százalék információ egy közpénzből gazdálkodó intézet esetén így is kicsit kevésnek tűnik. A fentiek miatt tehát némileg igazságtalanul választottuk ki a szaktárcák közül utolsó helyezést (35 százalék) elért Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztériumot (NFGM), hogy megkérdezzük tőlük: mi okoz problémát a törvény betartásánál. Ezt azután ők is így gondolhatták: "Megkeresésére sajnálatos módon nem tudunk érdemben reagálni, mivel sem a tanulmányból, sem a módszertani leírásból nem derül ki egyértelműen, mely pontokban marasztalják el a tanulmány készítői a NFGM honlapját. Amennyiben a civil szervezet megküldi a minisztérium számára a kutatás során feltárt hiányosságokat, készek vagyunk válaszolni az általuk és az Ön által felvetett kérdésekre egyaránt" - áll a válaszlevelükben. Az mindenesetre elgondolkodtató, hogy eme újabb, más szempontú vizsgálat szerint is vannak jól teljesítő intézmények, amelyek be tudják tartani a törvényt: az Oktatási Minisztérium, a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala, a Központi Statisztikai Hivatal és a Magyar Szabadalmi Hivatal 90 százalék feletti indexet produkált.
Az általános közzétételi kötelezettség mellett a törvény többi előírásával is meggyűlik az intézmények baja. A NOSZA Egyesület például rendszeresen monitorozza a jogszabálytervezetek nyilvánosságát. Eszerint a kormány által 2008 második felében benyújtott 69 törvényjavaslat közül öt véleményezésénél biztosították az előírt 15 napos határidőt, 48 esetben semmilyen egyeztetés nem történt. Az idei első négy hónapban halvány javulást mutatott ez az arány, de a beérkezett észrevételek összesítését és az elutasított javaslatok indoklását továbbra sem közölte egyik minisztérium sem. Visszatérő megállapítás, hogy a Pénzügyminisztérium az eitv. jogszabálytervezetek nyilvánosságára vonatkozó passzusairól egyáltalán nem vesz tudomást: a véleményezésre felületet sem biztosít, a közzététel időpontja pedig éppen az Országgyűlés elé terjesztés idejével esik egybe.
Az Adatvédelmi Biztos Hivatala kérdésünkre közölte, hogy jelenleg is folytatnak vizsgálatot az eitv. betartásával kapcsolatban, hozzátéve, hogy "a magyar szabályozás élenjáró Európában, nem általános az ilyen mértékű elektronikus információszabadság". A szabályok be nem tartását a hivatal szerint elsősorban a közigazgatás forráshiánya okozza, de fontos volna azt is bevezetni, hogy a biztos alkalmazhassa a közigazgatási bírság szankcióját. "A hivatalok adatszolgáltatással szembeni ellenállása - Svédországot leszámítva - a világban mindenhol olyannyira természetes, hogy például az Egyesült Államokban Johnson elnök az ottani információszabadság-törvényt 1966-ban szinte titokban írta alá, nehogy előre összevesszen a teljes apparátussal" - érzékeltette ugyanakkor lapunkkal Szabó Máté Dániel, az EKKI igazgatója a hivatalnoki mentalitás általános jellemzőjét. Az szerinte is hatékony eszköz lehet, ha kilátásba helyeznek valamilyen igazgatási, mondjuk a szerv vezetőjét sújtó szankciót. Ilyet a mostani szabályozás ugyanis egyáltalán nem tartalmaz (csak büntetőjogit, ami viszont túl szigorú ahhoz, hogy ne is alkalmazzák).
A jogszabály elszabotálása a jelek szerint végre elérte a hivatalos ingerküszöböt, legalábbis az EKKI a Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanácstól felkérést kapott a tapasztalatok összegyűjtésére. Az intézet az intézményvezetőkkel készítendő interjúk és a miénkhez hasonló, de azt valamivel korábban bevezető külföldi szabályozás megvalósulása alapján novemberre elkészíti a törvénymódosítás koncepcióját. Ebből majd kiderül, hogy mi az, ami tényleg nehezen teljesíthető, és mi az, ami lustaságból vagy a titkolózási ösztön miatt sikkad el. Az persze könnyen megtippelhető, hogy a mostani állapotában mekkora elánnal veti majd bele magát a jogalkotás egy efféle apró, nyilvánosságbarát korrekcióba.
