Ha a hetek óta zajló alkotmánymódosítási vitából nem derült volna ki, a pártok arról készülnek dönteni, hogy a Magyar Országgyűlés az uniós intézményekkel szemben milyen mértékben kényszerül megosztani vagy átengedni államhatalmi, jogalkotói jogosítványait a csatlakozás után, és hogyan tudja az Európai Unióban kézben tartani az integrációs ügyek ellenőrzését. A változtatások léptéke a békés rendszerváltást kodifikáló 1989-es alkotmánymódosításhoz mérhető; és ha ezeket az eddigi kormányzati ciklusok során megfelelően előkészítették volna, senkit nem érne meglepetés az ötéves jogharmonizációs folyamat lezárásakor.Az EU nem írt elő számunkra percre pontos menetrendet, különösen az alkotmány módosítása, a csatlakozási szerződés aláírása és a népszavazás vonatkozásában. Az elvi szintű parlamenti konszenzussal már a NATO-kérdésben sem volt semmi baj, mégis, a népszavazási ceremóniát 1997-ben a Fidesz "kapcsolt" földtörvényjavaslata, a kormányváltás után a NATO-csatlakozás országgyűlési megerősítését az MSZP kosovói háborúval kapcsolatos magatartása rángatta le a napi politikai érdekek szintjére.
Az Igazságügyi Minisztérium (IM)
júliusban vitára bocsátott anyaga
(Tézisek), amely összefoglalta a bővítéssel kapcsolatos menetrendet, hiába egyezett az előző kormány elképzelésével, a gyors közmegegyezés esélyét megfúrta az ellenzéki zsarolósdi és a koalíciós ceremóniamesterek vadiúj forgatókönyve a csatlakozás mikéntjéről. Orbán Viktor exkormányfő feltételeket szabott a jobboldal igenjéhez (béremelés, a vállalkozástámogatás és az agrárhitel-rendezés, hiszen csak "jól" szabad csatlakozni az EU-hoz), ami egyrészt átmenetileg kényszerpályára lökte a Szájer- Áder kettős által kommunikált konszenzuskereső fideszes europolitikát, másrészt kiváltotta Dávid Ibolya kritikáját. De a kormányon belül sem volt teljes az egyetértés: a külügynél olyan tervezet készült, amelyben az alkotmánymódosítást a csatlakozásról szóló népszavazás, illetve a csatlakozási szerződés aláírása (parafálása) követte, és ez felborította az IM-ben borítékolt menetrendet. A négy parlamenti párt szeptember 19-i közös nyilatkozata, miszerint december 31-ig megejtik a csatlakozáshoz szükséges alkotmánymódosítást, és október 15-re bizottság elé kerül a módosítási javaslat, az igazságügyi tárcát hozta lépéskényszerbe.
A rövid határidők mögötti szándék világos: a módosítást gyorsan szerették volna áthajtani a parlamenten, ami a minősített többséget igénylő szavazás miatt, az ügy fontossága és az elmaradt szakmai viták fényében kemény diónak ígérkezett. Lapzártakor már a második változatnak gyürkőztek a pártok, miközben mindenki tudta: idő hiányában, kényszerből a bizottságok általános vitára alkalmasnak minősítették az anyagot. (A csatlakozási menetrendről, illetve az alkotmánymódosításról folytatott vitát lásd: Magyaros út az unióba, MaNcs, 2002. szept. 26., Jobb csavarok és bal lépések, MaNcs, 2002. október 24.) De mi a sietség és a menetrend-változtatás oka? Nyilvánvalóan az unión belül is felgyorsult a bővítés folyamata, de egy minisztérium közeli forrásunk szerint a külügy jelzéseket kapott, hogy jó néven vennék, ha a tagjelölt országok közül Magyarországon rendeznék az első népszavazást. (Ezt Vastagh Pál, az alkotmányügyi bizottság szocialista elnöke is megerősítette kérdésünkre.) Az uniós csatlakozás támogatottsága idehaza hetven százalék feletti, azaz jó példát mutathatnánk az EU-szkeptikus polgároknak. Ezt a kommunikációs gesztust már megtettük pre-NATO-s korunkban; és csatlakozási ügyben 1995-ben Finnországnak és Svédországnak is a helyes ikszelésre kellett volna bírnia Norvégiát (ez akkoriban nem járt sikerrel.)
A szocialisták
uniós politikai marketingstratégiája professzionálisan gyúrta össze az ellenzék froclizását és önmaga fényezését. Miután erőből nem ment át a március 15-i népszavazás - amely hetekkel megelőzte volna a nemzetközi szerződés parafálását - ötlete, és az új választások kiírásának felvetésétől (Kovács László) is csak a koalíciós partner ijedt meg, egy Medgyessy-interjú (Népszabadság, 2002. november 2.) cizellálta a szocialista álláspontot. A miniszterelnök színvallásról beszélt, a pillanatról, amikor az EU-tagságról egyenes választ kell adni (közben nyilván a Fideszre gondolt), majd kijelentette, hogy "demokráciafelfogása szerint" csak akkor írhatja alá a csatlakozási jegyzőkönyvet, ha előzőleg felhatalmazást kap erre a magyar választóktól. Mivel a Fidesz aláírta a szeptemberi négypárti nyilatkozatot, aligha volt módjuk módosítani a koalíció felpörgetett tempóján; ehelyett gyakorta hangoztatták, hogy csak olyan csatlakozási szövegről szabad szavazni, amely már nem változik. A legnagyobb ellenzéki párt betervezett egy rendkívüli pártkongresszust Mikulás utánra, ahol demonstrálni kívánják az EU-integrációba és a párt demokratikus működésébe vetett hitüket.
A Narancs által megkérdezett alkotmányjogi szakértő álláspontja szerint a miniszterelnök megnyilatkozása jogelméletileg és a gyakorlatban is nehezen értelmezhető: a csatlakozási szerződés aláírása önmagában nem jelent kötelességvállalást, a csatlakozási szerződés csak az országgyűlési megerősítés és a kihirdetés után lép életbe. (Az aláírási vitában rövid időre elhíresült ellenzéki felvetés, hogy a szerződést a köztársasági elnök írja alá, halva született ötlet maradt: az államfő szerződéskötési felhatalmazása miniszterelnöki ellenjegyzéshez kötött, így abszurd lenne, ha Mádl Ferenc után még a miniszterelnöknek is oda kéne kullognia szentesíteni a nemzetközi egyezményt.)
A négypárti egyeztetés és a bizottsági munka
három fő probléma
köré szerveződött. Ezek szakmai-elvi nézetkülönbségekként jelentkeztek, olyan kérdéseket érintve, amelyeknél a jogelméleti értelmezés még nem kiforrott. Salamon László, a Fidesz álláspontjának előadója az alkotmányügyi bizottság hétfői ülésén úgy vélte: a politikai eliten tárgyalási és megegyezési kényszer van. Ezzel ellentétes politikai gesztusokat tenni önsorsrontó lenne a pártok számára, vagyis kénytelenek szakmai kérdéseket felvetni uniós tárgykörben. (A megjegyzés indokolt: a csatlakozási és tagállam-működési modellek adottak, az unió fejlődési iránya szemünk előtt alakul. A csatlakozás - csakúgy, mint a jogharmonizáció - minta után történik.)
Noha a vita fókuszában a csatlakozási menetrend áll, jogelméleti szempontból ez a legkevésbé kényes pont: a pártok ugyanis konszenzusra jutottak abban, hogy ki kell kérni a lakosság véleményét, és a referendum feltétele a hatályos alkotmány megváltoztatása. Marginalizálódott az a vélemény, mely szerint az alkotmány sürgős módosítását, illetve a csatlakozási klauzula beillesztését nem indokolja a csatlakozási szerződés megkötése: helyette a jogalkotásról szóló törvény, a nemzetközi szerződések megkötését és kihirdetését szabályozó rendelkezések és a jogalkalmazási törvény fazonra igazítását kellett volna elvégezni, és az uniós alkotmányozó folyamatok figyelembevételével komolyabb előmunkálatokat követően egy-két éven belül sor kerülhetett volna az alkotmány módosítására. (Lásd: Alkotmánymódosítás nélkül is..., Magyar Hírlap, 2002. november 8.) A politikai elit a másik utat választotta.
A menetrendet érintő vitát az a kormányzati szándék gerjesztette, amely a népszavazást a szerződés aláírása elé helyezte. (Eredeti sorrend: szerződés aláírása - parafálás -, alkotmánymódosítás, népszavazás, a csatlakozás parlamenti megerősítése - ratifikálás - és kihirdetése.) Halmai Gábor alkotmányjogász szerint "az ellenzék álláspontjában van racionalitás, amikor ragaszkodik ahhoz, hogy akkor történjen meg a népszavazás, amikor már ismerni lehet a szerződés végleges szövegét". Sajtóinformációk szerint a szerződéstervezet március első két hetében járja meg az Európai Parlamentet; a gyakorlatban a szöveg ekkor nyeri el végső formáját. (A hivatalos magyar fordítást már február végén megkapja a magyar fél.) Noha az utolsó pillanatban történő szövegmódosítás lehetőségét nem támasztja alá semmilyen példa, az ellenzék ügyesen taktikázik, amikor ezt az érvet Bárándy Péter szavaival idézi: elvben az igazságügyi miniszter szerint is változhat a szöveg a ratifikálás pillanatáig. A kérdés politikai, de van olyan időintervallum, amikor a megrendezendő népszavazás nem jelent egyet az ellenzék pozíciójának feladásával. (Röviddel az április 16-i szerződés-aláírás előtt.) Az alkotmánymódosítás technikailag kiküszöböli a csatlakozásról szóló referendum obstrukciójának a lehetőségét, amely konkuráló népszavazás vagy jogorvoslati kérelem kezdeményezésében ölthetne testet (jogerős elbírálásáig az átfutási idő 150-200 nap, ennyivel késleltetné minimálisan a szavazás lebonyolítását). A törvénymódosítás végül nem jelöli meg az időpontot és a felteendő kérdést, hanem ennek szabályozását az Országgyűlés hatáskörébe rendeli, amivel szemben jogorvoslatra nincs mód. A Fidesz a népszavazás tartalmi kérdéseit mindenképp minősített törvényben rendezné; kérdés, ez a módosító indítvány átjut-e a parlamenti szavazáson.
Jogelméleti szempontból is
fajsúlyosabb kérdés
a közösségi jog és az alkotmány, valamint az államhatalmi jogok uniós gyakorlásának a kérdése. Bár a nemzeti és a közösségi jog viszonya mára tisztázottnak tekinthető, és milliárdos pénzbírság kockázata nélkül nem lehet hivatkozni egy közösségi norma alkalmazásának végrehajtásánál az ellentmondó nemzeti klauzulákra, a közösségi jog és a nemzeti alkotmány viszonya terén de facto szemet huny egymásnak a két jogforrás. Az unió oldaláról a tagállamok alkotmányának elsőbbségét nem ismerik el, míg a tagországok közül Írország és Görögország kivételével nem mondták ki, hogy a közösségi jog fölötte áll az alkotmánynak. Az alkotmánymódosító javaslat harmadik szakaszában a közösségi jog hatályosulásának feltételeit nálunk is a nemzeti alkotmány teremti meg; de ebből még nem következik, hogy a magyar Alkotmánybíróság felülvizsgálhatná a közösségi jog normáit. Ez a felállás levezethető az unió geneziséből is: létét tagállami alkotmányok garantálják; a tagállamok feladják szuverenitásuk egy részét a közös entitásért. Az alkotmányból eredő hatáskörök fent leírt közös gyakorlását a törvényjavaslat második szakasza (csatlakozási klauzula) teremti meg, amely de jure utal arra a helyzetre, hogy az unió intézményei független küldöttek útján, uniós érdekeknek megfelelően szupranacionális szinten működnek. Döntéseik közvetlen hatással vannak a nemzeti jogalkalmazásra. Intézményi kapcsolódásuk a tagállamokhoz hol közvetlenebb (a tanácsban helyesebb közös joggyakorlásról beszélni), hol áttételesebb (a bizottság vagy a bíróság esetében inkább jogok átengedéséről van szó).
A javaslat az utóbbira tekintettel átenged hatásköröket az ezzel öszszefüggő "jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig". Az ellenzék ezt a pontot elhagyná. Szent-Iványi István (SZDSZ) szerint a nézeteltérést az okozza, hogy az unió dinamikus fejlődését bekalkulálja a tervezet, és azzal számol, hogy az EU az alkotmányozó folyamatok révén jogi személyiséggé válik (de facto már az), míg az ellenzék (mint például Balsai István az alkotmányügyi bizottság hétfői ülésén) úgy véli: nincs kinek átengedni e jogok gyakorlását. Vitatott az első szakaszban lefektetett elv, amely általános felhatalmazást adna valamely nemzetközi szervezetben való részvételre bizonyos hatáskörök átengedésével. Ezt a beterjesztő a közös Európa jövőjével kapcsolatos adoptációs készségnek nevezi (Vastagh Pál utalt a Nemzetközi Büntetőbíróság küszöbönálló felállítására, valamint az uniós bel- és igazságügyi együttműködésre), míg az ellenzék biankó felhatalmazásnak, amely sérti a nemzeti szuverenitást.
Szintén gazdagon sorakoznak szakmai érvek a harmadik diszkussziós pontban, mely
a kormány parlamenti ellenőrizhetőségét
határozza meg annak integrációs tevékenysége során. (Erről az első változat még nem rendelkezett!) Itt két elv ütközik: 1. A kormánynak megfelelelő tárgyaló- és javaslattevő képességgel kell részt vennie a brüsszeli munkában. A tárgyalás közepén a küldöttség nem állhat föl, mondván, hogy az adott ügyben nincs meg a parlamenti felhatalmazása. A parlament ellenőrzési jogát illetően több modell létezik: a skandináv nagy beleszólást enged az országgyűlésnek, a spanyol szinte elveszi ennek a lehetőségét. Vastagh Pál szerint a magyar "középerős" ellenőrzési jogot biztosít, még akkor is, ha az indítványban az előző, már módosított tervezethez képest a parlament jogai látszatra szűkülnek. 2. Az Országgyűlés ellenőrzési joga az 1995-ös amszterdami szerződéshez csatolt, a nemzeti parlamentek szerepéről szóló jegyzőkönyvvel összhangban nem vonható kétségbe. (Nagy horderejű jogalkotásnál hathetes tanácskozási időt is biztosítanak a nemzeti parlamenteknek.) A döntés-előkészítés során az Országgyűlés vagy egy általa kijelölt bizottság tájékoztatja véleményéről a kormányt. Az ellenzék a vonatkozó szakasszal kapcsolatban az ellenőrzési mandátum érvényességét és a jogérvényesítés módját sérelmezi. A javaslat egyrészt csak az alkotmány által törvényben szabályozott tárgyköröket nevesíti, nem pedig minden ügyben kéri ki a parlament véleményét. Másrészt az állásfoglalás nem köti a kormányt tárgyalásai során, hanem csupán az Országgyűlés "véleményének ismeretével" kell az EU döntéshozatali eljárásában részt vennie. Az ellenzék nyilvánvaló frusztrálódását e szakasz olvasásakor az uniós gyakorlat tükrében kell nézni: a közösségi jogalkotás jelentős része tagállami cselekvés nélkül közvetlenül hatályosul, a bizottsági rendeletek automatikusan érvényesek. A hatályos magyar rendelkezés jelenleg 48 törvényi szabályozást igénylő jogkört ismer, köztük számos olyan van, amit nem egy törvény szabályoz. Ezek a társadalmi renddel és az állampolgári jogokkal összefüggő kérdéseken túl az embereket leginkább érintő gazdasági viszonyokkal kapcsolatos témákat tárgyalnak (közteherviselés, munkajog). Mivel a parlament ismeri az uniós napirendet, az ellenzék szabadon kifejezheti, ha valamit törvényben szeretne átvenni. Amik a "törvényi körből" kiesnek, azok olyan igazgatásjellegű normák, amiknek vegyes a megítélése. Balsai István a bizottsági ülésen a termékleírási normákat emelte ki, melyek fontosak lehetnek termelőknek, forgalmazóknak egyaránt. (Például: milyen irányban nyílik a brandys üveg?)
Az érvekből kitűnik: a kormányoldal számára az alkotmánymódosítással a korrekt alkotmányos szabályozás megteremtése volt fontos, hogy ne születhessen konfliktus a közösségi jog alkalmazásakor.
Az ellenzék
az integrációs ügyekbeni felügyeleti jogkörét féltette, ezentúl pedig finoman pengette a nemzetféltés húrjait, nehogy ráfoghassák, nem eléggé csatlakozáspárti. ("Uniós tagságot, de jobb feltételek mellett.") Az alkotmánymódosításban a beterjesztő javaslatot tett néhány régi törvényességi aggály megszüntetésére (például a jegybankelnök és a miniszterek rendeletalkotási joga). Még e restanciákkal kapcsolatban is több észrevétel érkezett az ellenzék részéről, mint a módosítás leghosszabb szakaszáról, amely a közös Európa hősének, az uniós polgárnak a jogait szabályozza.
A javaslat rögtön él az Európai Tanács adta lehetőséggel, és a külföldiek jogait úgy csökkenti, hogy a helyhatósági választásokon ugyan választhatnak és választhatók - de polgármester és megyei közgyűlési elnök csak magyar állampolgár lehet. Áder János (Fidesz - MPP) ügyvezető alelnök a sajtóban többször is utalt az ellenzék nevében arra, hogy a kormánypártok méltatlanul kezelték az alkotmánymódosítási folyamatot, Vastagh Pál ezzel szemben hangoztatta, hogy az Orbán-kormányt sem akadályozta semmi a társadalmi partnerekkel történő előzetes uniós egyeztetésekben. Noha lapzártánk idején a javaslat általános vitája még el sem kezdődött, és november 20-ig lehet benyújtani módosító indítványokat, az alkotmányügyi bizottság elnöke az alkotmánymódosítást nyitánynak nevezte: a közeljövőben hét-nyolc, az unióval kapcsolatos kétharmados törvényt kell megváltoztatni, valamint sort kell keríteni az Európai Parlament képviselőinek választásáról szóló jogalkotási manőver végrehajtására is.
Bogár Zsolt
