Az Európai Unió úgynevezett kohéziós forrásainak célja a tagállamok gazdasági, társadalmi és területi fejlesztéseinek támogatása; ezek segítségével valósítható meg a kevésbé fejlett régiók felzárkóztatása, fenntartható fejlődése is; s ebből a pénzalapból finanszírozhatók a legelesettebbek felemelésére szolgáló programok is. Magyarország a 2021–2027-es ciklusban eredetileg összesen 21,7 milliárd eurónyi (mintegy 8660 milliárd forintnyi) kohéziós forrásra volt jogosult, s ehhez a magyar államnak még 4,4 milliárd euróval (mintegy 1750 milliárd forinttal) kellene hozzájárulnia. Ám mivel a kormány a jogállamisági mechanizmus keretében vele szemben támasztott feltételeknek 2024 decemberéig nem felelt meg teljeskörűen, már most mintegy egymilliárd euróval kevesebb támogatást hívhat le a ciklus végéig. (Az uniós pénzek blokkolásáról lásd korábbi cikkünket: Ellopott jövő, Magyar Narancs, 2025. május 1.)
A kohéziós források különböző uniós alapokon keresztül érhetők el, a tagállamok ezeknek megfelelően alakíthatnak ki és hagyhatnak jóvá ún. operatív programokat. A magyar kormány által annak idején benyújtott és az unió által elfogadott programok közül az egyik igen fontos az Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program Plusz (EFOP Plusz); ennél összesen mintegy 3,4 milliárd euró (1360 milliárd forint) finanszírozásról van szó, amelyből 2,9 milliárd euró érkezne az uniós büdzséből; a maradék 15 százalékot – durván 200 milliárd forintot – a magyar költségvetésnek kell állnia.
Az EFOP Plusz hét társadalmi prioritást fogalmazott meg, köztük a 21. századi köznevelés megvalósítását, fontos társadalmi felzárkózási, szociális, valamint család- és ifjúságügyi fejlesztéseket, rászoruló személyek támogatását, a roma szegregáció csökkentését. Ide tartozik a pedagógus-életpályamodell megvalósítása is, azaz a magyar kormány az ebből a programból érkező támogatás reményében rendezte a pedagógusok megalázó bérhelyzetét. (A program célja a pedagógusszakma vonzerejének növelése, és ezáltal a minőségi közoktatás biztosítása lenne – és ha csak a pedagógusképzésekre jelentkezők számát nézzük, akkor itt valóban van előrehaladás.) Ez a prioritás egyébként a teljes EFOP Plusz-keret mintegy 60 százalékát teszi ki; de például a 300 leginkább hátrányos helyzetű település helyzetének javítására létrejött, a Magyar Máltai Szeretetszolgálat (MMSZ) által koordinált Felzárkózó Települések (FeTe) program is – amelyről már többször írtunk – az EFOP Plusz támogatására számít. Fontos megjegyezni, hogy mivel az EU húsz legelmaradottabb térsége közül négy (Észak-Alföld, Észak-Magyarország, Dél-Alföld, Dél-Dunántúl) Magyarországon található, számunkra fajlagosan az átlagosnál több forrás lenne hozzáférhető.
Az EFOP Plusz tehát a társadalom legérzékenyebb területein avatkozna be a szegények és kirekesztettek érdekében, és a leginkább rászorulókat segítené. Ám ha közelebbről megnézzük az eddigi teljesítést, a kép meglehetősen borús.
Horizontális és tematikus problémák
Az Európai Bizottság negyedévente frissített adatbázisa szerint a ciklus ideje alatt, vagyis 2021 óta eddig az EFOP Plusz keretében 763 millió euró, azaz durván 305 milliárd forint érkezett be. Sok-e ez, vagy kevés?
Mint tudjuk, a Bizottság 2022 végén – a jogállamisági feltételességi mechanizmus keretében, a közbeszerzési, ügyészségi, összeférhetetlenségi, korrupciós és egyéb aggályok miatt – a Magyarországnak szánt összes kohéziós és újjáépítési támogatást zárolta. Ez a szigor 2023 végére enyhült – miután a kormány hajlandó volt néhány, egyébként megkérdőjelezhető hitelességű „reformra” az igazságszolgáltatás területén –, és a Bizottság hozzáférhetővé tette a kohéziós támogatások több mint felét. Ez a döntés megnyitotta az utat az EFOP Plusz pénzeinek felhasználása felé is. Ami azonban nem jelenti azt, hogy ezen operatív program pénzei körül ne alakultak volna ki anomáliák. Brüsszelnek ugyanis továbbra is lehetősége van az elvben felszabadított pénzek visszatartására, mégpedig két esetben. Egyrészt akkor, ha valamely ún. horizontális feljogosító feltétel nem teljesül: ez azt jelenti, hogy ha a Bizottság bizonyos, az adott program szempontjából releváns uniós alapelvek érvényesülését nem látja biztosítottnak, leállíthatja a folyósítást. A másik feltétel pedig a tematikus, amely valamely program esetében felmerülő, speciális, szakmai jellegű aggály esetében ad lehetőséget a források visszatartására. A 2021-ben elfogadott, gyermekvédelminek mondott törvény – amely összemossa a homoszexualitást és a pedofíliát – miatt Brüsszelben úgy ítélték meg, hogy Magyarország nem teljesített bizonyos horizontális feltételeket, s ez a döntés több programot is érint, köztük az EFOP Pluszt. De akadtak további, tematikus kifogásai is az oktatás és a romák felzárkóztatása területén, amelyek miatt egyes további források nem lehívhatók jelenleg.
A Bizottság környezetéből származó értesüléseink szerint a horizontális feljogosító feltételek az EFOP Plusz köznevelési szegmensét 122,8 millió euró, a szociális fejlesztések támogatását érintő prioritást 100,3 millió euró, a család- és ifjúságügyi fejlesztéseket pedig 43,8 millió euró értékben érintik. A tematikus feltételek a társadalmi felzárkózási fejlesztéseket 351,5 millió euró, a szociális fejlesztések támogatását 17 millió euró, a FeTe programot 22,3 millió euróig sújtják, tehát jelenleg csak ennél az operatív programnál mindösszesen közel 670 millió euró, azaz jelenleg több mint 260 milliárd forint nem használható fel a kitűzött célok megvalósítására.
A pénzek „feloldása” pedig nem egyszerű, ugyanis minél több eljárás terhel egy programot, annál több feltételnek kell megfelelni a források visszaszerzéséhez – márpedig egyes esetekben átfedések jöttek létre az egyszerre futó vizsgálatok miatt. Információink szerint a kormány erre úgy reagál, hogy a felfüggesztett programokat nem, vagy csak tessék-lássék indítja el – bár ezt költségvetési forrásból és abban a reményben, hogy az uniós pénzek egyszer csak megérkeznek, megtehetné, inkább nem kockáztat. Mintha a kormányzat is egyre kevésbé bízna abban, hogy ezek a folyamatok kedvezően alakulnak majd. Fontos megjegyezni, hogy a Bizottság eljárásmódja szigorodott is, ugyanis az előző ciklusokban az operatív programokra vonatkozó feltételek teljesülését csak azok indulásakor vizsgálhatta. Ez visszaélésekre adhatott okot, megszületett a módosítás, így most már van lehetőség a végrehajtás ideje alatt is szankcionálni.
Mennyire eredményes?
Arra a kérdésre, hogy az EFOP Plusz célkitűzései mennyire valósulnak meg, hogy az operatív program mennyire lesz eredményes, végleges választ csak annak lezárulásakor kaphatunk; a Bizottság ekkor végzi el értékelését. De érdemes kiindulni a 2014–2020-as uniós költségvetési ciklusban lezajlott EFOP programból, amelynek sok tekintetben hasonlóak voltak a prioritásai. A különböző célterületek vizsgálatára több kutatóintézetet is felkért a kormány, s ezen több száz oldalas elemzések alapján nem egyértelmű a hatékonyság. Az EFOP területi kohéziót elősegítő programok intézkedéseinek értékelése c. dokumentum szerint ugyan kiépültek szakmai kapcsolatok, a programok komplexek, a tevékenységelemek sokfélék voltak, és erőforrást vittek az azt nélkülöző területekre – ám a projektek egymással nem kooperáltak, és szakemberhiány, kevés fejlesztési kompetencia és hatáskör mutatkozott meg járási szinteken. Az elemzés megfogalmazta azt is – fejlesztési lehetőségként –, hogy nem csökkennek a társadalmi egyenlőtlenségek. Az egész életen át tartó tanulást segítő intézkedések értékelése a releváns EFOP beavatkozások tükrében c. dokumentum egyik pontja szerint „az a tapasztalat, hogy a támogatási és fenntartási időszak végezetével a tanulási formák javarésze megszűnik, az oktatók, foglalkozásvezetők bérének fizetése ellehetetlenül. (…) Az ingyenes hozzáférés, valamint a hozzáférés esélyének ekvalitása megszűnik. Így tulajdonképpen a leginkább rászoruló réteg kiesik a befogadói körből”.
Nagy kérdés, hogy akkor, amikor Brüsszel és a magyar kormány között feloldhatatlannak tűnő nézeteltérések feszülnek, hogyan tudna ennél hatékonyabb lenni az EFOP Plusz. Ráadásul értesüléseink szerint bármikor indulhat újabb eljárás a jogállamisági mechanizmus keretében (amiről a Bizottság javaslatára végső soron a tagállami vezetőkből álló Európai Tanács döntene); de a Bizottság saját hatáskörben is kezdeményezhet – a horizontális vagy tematikus feljogosító feltételek nem teljesítése miatt – további felfüggesztéseket. Elfogadott, meghirdetett programok is elakadhatnak a végrehajtás lassúsága vagy a források felfüggesztése miatt. A kormány elkötelezettnek mutatja magát az EFOP Plusz megvalósítása mellett (lásd erről keretes írásunkat), és próbálkozik is az egyezkedéssel: a feljogosító feltételekhez kötődő felfüggesztések feloldása érdekében szakpolitikai módosításokat hajt végre, és ennek alapján új önértékeléseket ad be. Ám értesüléseink szerint a hozzáállásban nincs lényeges változás, az előrelépések csak részlegesek, és nincs tempóváltás sem a pénzek lehívása érdekében.
Beléptek a civilek
Az új ciklus egyik innovációja, hogy az operatív programokhoz a végrehajtás nyomon követése érdekében ún. monitoringbizottságokat, valamint további tematikus, például oktatási kérdésekkel foglalkozó albizottságokat kellett felállítani, ahol hazai civil szervezetek (pedagógus-szakszervezetek, jogvédők, társadalmi integrációt segítő alapítványok stb.) képviselői is jelen vannak. Megkerestünk több ilyen bizottsági tagot, hogy az EFOP Pluszról alkotott véleményüket megismerjük. Mint megtudtuk, a monitoringbizottsági üléseken szavazhatnak ugyan, de az ún. irányító hatóság, a Nemzeti Fejlesztési Központ (NFK) delegáltjai többen vannak, ezért bármit le tudnak szavazni. A pályázatok mostanában indulnak, de a többségük a korábbi ciklusok mintájára, holott azok hatékonysága nem igazolódott be. A pénzek nem nagy reformokra, innovációkra mennek, hanem költségvetési lyukakat tömnek be velük: erre a legjobb példa a pedagógusbérek rendezése, amit pedig nem uniós forrásból illene elvégezni. A programok nincsenek feltöltve megfelelő tartalommal, e téren a független kutatóintézeteknek, a tudományos életnek és a civil szektornak több beleszólást kellene adni. Az NFK elsősorban abban érdekelt, hogy a pályázatok elinduljanak, ami a megvalósítás rovására megy, a civileknél meglévő szellemi potenciál pedig kárba vész.
Érdemes azt is megemlíteni, hogy a kormány az operatív programokra hatalomtechnikai eszközként is tekint: 2019-ben derült ki, hogy Boldog István, Jász-Nagykun-Szolnok megyei kormánypárti országgyűlési képviselő a Terület- és Településfejlesztési Operatív Program forrásait a saját hatalmi beágyazottságának erősítésére használta fel – az ellene indult büntetőeljárás a politikai karrierjébe került. A monitoringbizottságok felállítása magyarázható azzal is, hogy az ilyen visszaéléseknek elejét vegyék. Pozitívum, hogy az üléseken az Európai Bizottság képviselői is jelen vannak, ezért a civilek észrevételei közvetlenül jutnak el hozzájuk. Az olyan nagy felháborodást kiváltó törvények vagy tervezetek, mint a pedagógusok jogviszonyának kereteit jelentősen szigorító, éppen ezért pályaelhagyásokat kiváltó státusztörvény, vagy az – egyelőre? – elvetett „átláthatósági törvény” is szóba kerültek, illetve további egyeztetéseket vontak maguk után – ezekre az EFOP Plusz bizottsági ülései nélkül nem lett volna lehetőség.
Így a tárca
„Nem fordulhat elő az operatív program felfüggesztése vagy idő előtti lezárása” – írta megkeresésünkre a Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium (KTM). „A források körülbelül 70 százaléka került már lekötésre az operatív program által biztosított forrásokra kiírt pályázatok keretében. A kifizetéssel rendelkező projektek összege több mint 665 milliárd forint. Az EFOP Plusz program több mint 90 százaléka jelenleg is elérhető.”
Próbáltunk rájönni, hogy a KTM mi alapján írt válaszában 665 milliárd forintot „a kifizetéssel rendelkező projektek” összegére – szemben a legfrissebb, cikkünkben már említett 305 milliárd forinttal, ami a Bizottság hivatalos adata az eddig az EFOP Plusz keretében folyósított uniós támogatásról –, de megoldást nem találtunk rá. Az nem valószínű, hogy a különbözetet – cirka 360 milliárd forintot – a magyar költségvetés állta volna: talán arról lehet szó, hogy a KTM az összes elindított, de adott esetben leállított projekt teljes költségvetését beleszámolta a 665 milliárdba. Vagy csak a hasukra ütöttek. Mindenesetre kíváncsiak voltunk arra is, hogy amennyiben a programokat valamilyen okból kifolyólag az EU nem finanszírozná, úgy azok költségeit a magyar állam át tudná-e vállalni. „Igen, hiszen a tagállamok benyújtott számláit a Bizottság egyébként is utólag finanszírozza, a hazai költségvetés minden esetben előfinanszírozza a költségeket” – fogalmazott a tárca. Hozzátették azt is, hogy az EFOP Plusz keretén belül több már lezárt, aktív és előkészítés alatt álló pályázat található, s hogy – egyebek mellett – óvodás- és iskoláskorú gyermeket nevelő, rászoruló családoknak nyújtottak támogatást, társadalmi kohéziót erősítő bűnmegelőzési és reintegrációs programot indítottak, hajléktalan személyek élelmezését, kisgyermeket nevelő tanulókat, hallgatókat, munkát keresőket támogattak, valamint munkahelyi bölcsődéket hoztak létre.
(Szerkesztette: Fazekas Zsuzsanna)
Az Európai Unió finanszírozásával készült. Az itt szereplő vélemények és állítások a szerző(k) álláspontját tükrözik, és nem feltétlenül egyeznek meg az Európai Unió vagy az Európai Bizottság hivatalos álláspontjával. Sem az Európai Unió, sem a Bizottság nem vonható felelősségre miattuk.
