„A települési önkormányzatok alapvető feladata – a közhatalom helyi közügyekben való gyakorlása mellett – a helyi közszolgáltatások biztosítása. E feladatnak a helyi sajátosságokhoz és igényekhez igazítható ellátása – melynek során nélkülözhetetlen a helyi közösségek kezdeményezőkészsége, áldozatvállalása is – elengedhetetlenné teszi az önkormányzatok önálló gazdálkodása feltételeinek megteremtését. A gazdasági önállósulás egyik eszköze a helyi adók rendszere.”
Így szól a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény preambuluma, amely jól mutatja a rendszerváltás korának illúzióit a szocialista tanácsokat felváltó helyi önkormányzatok jövőjéről. Nem hinném, hogy a Pénzügyminisztérium akkori illetékes vezetője, Csúcs László – aki pár év múlva a Magyar Rádió élén vált közismertté – ekkor fogadott volna rá, hogy ez a törvény még három évtizeddel később is hatályban lesz.
Ki iszik, és ki fizet?
Habár a törvény számos alkalommal módosult, a rendszerváltás óta a helyi adók felépítése az adórendszeren belül a legstabilabb. Ám a cél, hogy a helyi önkormányzatok a központi államtól függetlenül, saját forrásaikra támaszkodva lássák el közfeladataikat, azóta sem valósult meg. Tartok tőle, belátható időn belül nem is fog.
| ||
Arról, hogy az állami feladatellátásnak mi az optimális eloszlása a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok között, s hogy milyen finanszírozási rendszer biztosítaná a leghatékonyabb működést, vég nélkül lehet vitatkozni. Számtalan modell létezik a világban és ezek folyamatosan változnak. A középkorban például sokáig természetes volt a decentralizáltan felépített hadsereg modellje, de ma már biztosan nincs olyan ország, ahol a hadsereg irányítását, finanszírozását a helyi hatóságokra bíznák.
A világ a centralizált állami feladatellátás irányába halad. Sok esetben valóban ez a hatékony megoldás – de Kornai János 1957-es könyvének gondolatai „a gazdasági vezetés túlzott központosításáról” e tekintetben is figyelmeztetők. Az állami hajlam a túlzott centralizációra nem csak magyar sajátosság, a fiskális fetisizmus pedig szintén a centralizációt segíti elő. Ha helyzet van, és a politikusok felelősséget és intézkedési kényszert éreznek, először is nagy csinnadrattával pénzt különítenek el a probléma megoldására. A fiskális fetisizmus szabályai szerint ezzel a feladatot szinte már el is végezték, legalábbis a politikai kommunikáció szempontjából. A pénzköltés pedig legtöbbször a teljes ellenőrzést garantáló, közvetlen módon valósul meg.
Illúzióink ugyan lehetnek, de tudomásul kell vennünk, hogy a helyi önkormányzatok jelentősége nem érheti el a központi kormányzatok súlyát. Különösen igaz ez a helyi adók területén. Az Eurostat legfrissebb jelentése szerint az Európai Unióban 2017-ben az összes adó a GDP 39 százalékát tette ki, és mi is az átlag körül mozgunk (38,3). Az EU egészében ennek a bevételnek nagyjából a tizede realizálódik helyi szinten – nálunk viszont mindössze 2,2 százalék a helyi adók aránya a GDP-ben, és ez az elmúlt tíz évben alig változott. Az EU szokásos trendjéből felfelé mindössze három ország lóg ki erősen: a helyi adók aránya Dániában, Finnországban és Svédországban haladja meg a GDP 10 százalékát.
| ||
Az önkormányzati választások után a politikai stratégák már javában számolgatják, hogy mennyi pénz kerül ellenzéki kezekbe. Nem kevés – de a Magyarországon valamivel több mint 1000 milliárd forint körüli jövő évi helyi adó közel sem elegendő az önkormányzatok feladataira. A közel 3000 milliárd forintnyi kiadás nagyjából felét teszik ki az állami támogatások, míg a helyi adók a kiadásoknak csak mintegy harmadát fedezik. Számtalan alkalommal elhangzott 1990 után, hogy meg kellene teremteni a helyi önkormányzatok önfinanszírozásának a lehetőségét. Ám az uniós tagországok adataiból is látszik: erre nemigen van példa, és ezt kivételesen nem a politikusok értelmetlen centralizálási törekvései magyarázzák.
A modern állam számára szükséges bevételeket egységes, központilag működtetett adórendszerrel lehet beszedni. És bár az adórendszerek hihetetlen bonyolultságát aligha vitatja bárki – minden pénzügyminiszter egyik fontos, első célkitűzése az egyszerűsítésük –, képzeljük el azonban azt az országot, ahol minden egyes településnek saját személyi jövedelemadó, saját forgalmi és társasági adó, saját nyugdíj- és egészségbiztosítási járulék rendszere van!
S vajon miként működne az üzemanyagok, az alkohol és a dohány adóztatása, ha minden falu saját jövedéki adót vethetne ki? Az adóelmélet bőségesen alátámasztja a nemzetközi adóverseny káros hatásait – s éppen ugyanezek a hatások feszítenék szét a gazdaság és a társadalom kereteit, ha helyi szintre telepítenénk az adóztatás állami jogköreit. Az ezzel járó bürokrácia közvetlen, és az adózókat érintő közvetett költségeit pedig elképzelni sem lehet. A helyi adók körét ezért legtöbbször maradékelven jelölik ki: a helyi gazdasági tevékenységhez és vagyontárgyakhoz kötődnek. És sokszor még így is komoly adminisztrációs terhet jelentenek az adózónak.
Táblázatunkból világosan látszik, hogy államháztartási szinten egyedül a helyi iparűzési adó (hipa) tekinthető érdemi bevételnek, ez az összes helyi adó 80 százaléka. Az építményadó közel 15 százalékos részesedésén túl a többi helyi adó szabad szemmel alig látható. Az idegenforgalmi adó valószínűleg kevés önkormányzatnál koncentrálódik, ott viszont jelentős szerepe lehet a vendégforgalomból következő nagyobb feladatok finanszírozásában. Feltűnően kis összeggel szerénykedik listánkon a települési adó, amely 2015 óta vethető ki és igazi adópolitikai innovációnak tekinthető. Lényege szerint a helyi önkormányzatok bármit megadóztathatnak, amit valamilyen más adótörvény nem adóztat. A településenkénti alig 1 millió bevétel mégis azt mutatja, hogy nem ez fogja megmenteni az önkormányzatokat.
A legtöbb helyen bevezettek valamilyen földadót, de vannak érdekes kísérletek is. Nagyvázsony és Mencshely például településkép-védelmi adót vetett ki az elhanyagolt ingatlanokra – kérdés, hogy tulajdonosaik ettől majd ész nélkül újítják-e fel a lerobbant ingatlanjaikat, miközben a turisztikára támaszkodni kívánó településen jogos érdek lehet, hogy néhány elhanyagolt ház ne csúfítsa a falut. (Ha viszont ez volt a cél, akkor az elérését biztosan nem segíti az amúgy méltányos szociális kedvezmény, amely mindkét településen csökkenti az alacsony jövedelműek adóját. A mérték egyébként 1200 vagy 1600 Ft/m2.) Nagymaros és a III. kerület pedig a vízi járműveket adóztatja.
A hipa és az építményadó teszi ki tehát az összes helyi adó közel 95 százalékát – s ezt az ellentmondást, hogy tudniillik a helyi finanszírozást a helyi gazdasági tevékenység vagy a helyi vagyontárgyak adóztatásával akarják megoldani, a világ egyetlen országában sem könnyű kezelni. Komoly konfliktust okozhat a gazdasági tevékenységek és ezekre épülő adó egyenlőtlen eloszlása, de hatalmas mértékben térhet el egymástól az ingatlanok értéke is – következésképpen az ingatlanadó szórása is óriási az egyes települések között. A legdrágább budai kerületekben a luxusingatlanok 1-2 négyzetméteréből az ország elmaradott vidékein egész ingatlanokat lehet venni.
| ||
Csakhogy a települések pont attól települések, hogy ott emberek élnek, akiknek járnak a közszolgáltatások. Az esélyegyenlőség szempontjából nehezen fogadható el, hogy bizonyos településeken a gazdasági tevékenység hiánya, az ingatlanok alacsony értéke és a lakossági jövedelmek szerény volta miatt ezek színvonala messze elmaradjon az ország más részein megszokottól. Különösen az egészségügyben, az oktatásban és a szociális ellátásokban visszás, ha a helyi adók rendszere tovább erősíti az egyébként is nagy gazdasági, társadalmi különbségeket.
Innen nézve akár logikusnak is tűnhet, hogy 2010 után a helyi önkormányzatoktól elvették az oktatási és egészségügyi feladataik többségét. Ám az elmúlt évek tapasztalatai engem kevéssé győztek meg arról, hogy a centralizáció elérte volna a kitűzött célokat. Lehetséges, hogy fordítva ültünk fel a lóra, és a helyi adók differenciáló hatásait nem a feladatok elvételével kellett volna mérsékelni?
Meglehet, jobban jártunk volna, ha a központi finanszírozás kompenzálja a szegényebb települések gyengébb adóerő-képességét, és a felelősséget a feladatokért meghagyják az állampolgárokhoz közelebb. Igaz, erre joggal mondhatták volna az ambiciózus, jól pályázó, gazdasági tevékenységet vonzó, sikeres települések, hogy miért küzdjenek, ha a kormány úgyis felhozza a sikeresek szintjére a rosszul működő településeket is. Nehéz dilemma ez mindenütt, amit tovább árnyal a legutóbbi választás, amelynek nyomán a Budapesten és a nagy településeken sikeres ellenzék a népességszámnál jóval nagyobb arányban rendelkezik majd költségvetési és helyi adó forrásokkal.
Az adók szent tehene
A politikai összefüggésektől és az egyenlőtlen eloszlástól elvonatkoztatva is van a rendszernek néhány neuralgikus pontja. A hipa a vállalkozók által talán legjobban utált adó. Joggal. A hipa a hozzáadott értéket adóztatja.
A külföldi tőke vonzásáért felelős tisztviselők szívesen hangoztatják a 9 százalékos társasági adó, a 15 százalékos, egykulcsos szja előnyeit, s közben mélyen hallgatnak a hipáról. Pedig épp a nagy hozzáadott értéket termelő cégeknél a hipa általában nagyobb teher, mint a társasági adó. Még pénzügyminiszteri hivatalba lépésem előtt, 2002 tavaszán arról győzködtek az Amerikai–Magyar Kereskedelmi Kamara (AmCham) akkori vezetői, hogy töröljük el a hipát. S bár versenyképességi szempontból azóta számos, költségvetésileg nagyobb horderejű lépésre került sor, a hipa szent tehén maradt.
| ||
A vállalkozók dolgát az is nehezíti, hogy azok a cégek, amelyek több településen tevékenykednek, a NAV-on kívül számos adóhatósággal kényszerülnek megküzdeni. Az adóalanyok a hipát 5, 10, 500 vagy akár 2 ezer helyi önkormányzat között kénytelenek megosztani. Ez valóságos rémálom: bevallások, befizetések, nyilvántartások, a bizonylatok megőrzése, ellenőrzések, önellenőrzések, jogviták… Ha a cég egy helyen módosítani kényszerül a hipa összegét, akkor a többi önkormányzatnál is ezt kell tennie – egyenként. Jó okkal feltételezhető az is, hogy a dörzsölt adóalanyok könnyebben tudnak az egyes önkormányzatok között trükközni, ha azokkal külön kell megküzdeniük – ha másért nem, hát azért, mert az összesen mintegy 3 ezer helyi önkormányzatnál egyenként kevesebb szakmai tudás és erőforrás áll rendelkezésre, mint a 20 ezer fős NAV-nál. Ráadásul a NAV szedi be az innovációs hozzájárulást is: ez az adó szinte teljesen azonos a hipával (és a társasági adó ellenőrzésekor minimális többletmunkával lehetne megoldani az ellenőrzést).
A szakma már régóta feszegeti, hogy legalább a hipa beszedését az adóhatósághoz kellene telepíteni. Az adót a helyi önkormányzati veti ki, de az adminisztrációt a központi adóhatóság bonyolítaná le, majd automatikusan utalná az önkormányzatoknak járó bevételt. Nincs új a nap alatt. Ezt a reformot egyszer már megléptük: 2010. január 1-jétől az APEH-hoz telepítették a hipa beszedését. A döntést nagy vita előzte meg, főleg az akkor ellenzékben lévő Fidesz polgármesteri posztot is betöltő képviselői tiltakoztak. A 2010-es választások után nem sokkal két polgármester parlamenti képviselő, Kósa Lajos és Zombor Gábor a reform eltörlését javasolta, amit szűk két hét alatt el is fogadott a parlament. Ám a vita nem halt el, a vállalkozói érdekképviseletek azóta is feszegetik az abszurd állapot felszámolását. De gyanítom, a jelenlegi politikai helyzetben sok ellenzéki település lenne bizalmatlan a NAV-val szemben.
| ||
Az önkormányzati választások után mindenki azt latolgatja, hogy mit lép majd az egyik és mit a másik oldal, milyen politikai motivációjú húzások várhatók. De lehetne egy másik megoldása is az új helyzetnek. A kormány és az önkormányzatok – kormánypártiak, ellenzéki és függetlenek – most talán jobban egymásra vannak utalva, és közösen nekivághatnának az önkormányzati finanszírozási rendszer és a helyi adók reformjához. Feladat lenne bőven.
| Az értelmezhetetlen módosítás értelme A kormány nevében az innovációs és technológiai miniszter jogharmonizációs törvénycsomagot nyújtott be, amelyben feltűnt egy nehezen értelmezhető, nem kimondottan jogharmonizációs jellegű helyiadó-módosítási javaslat is. Mindeddig a helyi adó törvény kimondta, hogy a hipát „különösen” a helyi önkormányzatok szociális feladatainak és a helyi közösségi közlekedési feladatok ellátására kell felhasználni. (36/A. §) Az új javaslat szerint viszont a hipa „elsőként” a helyi közösségi közlekedési feladatok ellátására fordítandó, és csak ezután jöhetnek a szociális feladatok. A módosításnak látszólag nincs sok értelme. Miután nincs egyértelműen meghatározva, hogy mennyi pénzből kell a helyi közösségi közlekedést finanszírozni, sokáig el lehet vitatkozni azon, hogy elegendő pénzt költött-e a hipából az önkormányzat a helyi közlekedésre, és jöhetnek-e már a szociális feladatok. Ettől a módosítástól senkinek nem lesz egy fillérrel sem több bevétele vagy kiadása. Ha viszont a jogharmonizáció helyett a politikai okostojások, spin doctorok szemüvegén át nézzük a javaslatot, akkor felfedezhető az értelme: amikor a főpolgármester több pénzt kér majd a fővárosi közlekedés finanszírozására, akkor azt lehet neki mondani, hogy ott van az iparűzési adó, az bőven elegendő, tessék minket ezzel békén hagyni. Márpedig ha bármi közös van, illetve lesz Demszky, Tarlós és Karácsony főpolgármester urakban, az az, hogy mindegyikük mindig több pénzt kért (fog kérni) a fővárosi közlekedés finanszírozására. Mindemellett lehetnek e módosításnak valós hatásai is. Ha ily módon Budapestet rá lehet kényszeríteni arra, hogy a hipából több pénzt költsön a BKV-ra, akkor a szociális ellátásokban részesülők lehetnek ennek a kárvallottjai. Biztos, hogy erre van szükség? |
(A szerző címzetes egyetemi tanár, volt pénzügyminiszter)
