"Nem létezik lista feltételekről, hogy megkezdődhessenek a tárgyalások a hitelfelvétel ügyében, sokkal általánosabb értelemben kell a jogi környezetet biztonságosabbá, a befektetési környezetet kiszámíthatóbbá tenni" - válaszolta újságírói kérdésre múlt szerdai sajtótájékoztatóján Olivier Bailly, az Európai Bizottság (EB) szóvivője. Bailly több mondatából is egyértelműen kihallatszott, hogy az EB már nem pusztán az uniós jogokhoz igazodást várja a magyar kormánytól, hanem egyértelmű politikai fordulatot igyekszik kikényszeríteni. A magyar kormány novemberben jelentette be, hogy hiteltárgyalásokat kezdeményezne a Nemzetközi Valutaalappal (IMF) - és azóta nagyobb a tétje az EB-vel való huzakodásnak. A bizottsági tagoknak a jelek szerint már akkor fogytán volt, mára pedig el is fogyott a türelmük.
Hasztalan út
Két éve van hivatalban a második Orbán-kormány, s ebből másfelet uniós és egyéb nemzetközi egyezményeket felügyelő szervezetekkel folytatott bozótharcban töltött el. Ennek eredményeként ma már alig leplezett politikai játszma zajlik. Az IMF múlt szerdai közlése szerint például azért nincs időpont Magyarország számára, mert "először kézzelfogható lépésekre van szükség ahhoz, hogy Magyarország bebizonyítsa, komolyan elkötelezett valamennyi gazdaságpolitikai kérdésben".
A bizottság és a magyar kormány közötti "bizalmi viszonyról" már 2011 elején sem lehetett beszélni. Mint arról ekkoriban a Narancs is részletesen beszámolt (lásd: Jogában áll hallgatni, 2011. január 6. és Céltalanul feszített húr, 2011. február 17.), a magyar kormány előbb hamis példákkal próbálta demonstrálni diplomáciai háttéranyagaiban a médiatörvény "európaiságát", majd hiányosan küldte el annak angol fordítását a budapesti külképviseleteknek, illetve a brüsszeli illetékeseknek. (A bizottság szakértői inkább saját fordítóirodájukhoz fordultak.) "Megtámadták Magyarországot, de mi (...) a támadók érveit nevetségessé tettük" - összegezte az EB-vel vívott első csörte eredményét a kormányfő tavaly február elején a parlamentben, alig valamivel azelőtt, hogy Brüsszelbe indult José Manuel Barrosóhoz, az EB elnökéhez. A bizottság belső viszonyait közelről szemlélő brüsszeli forrásunk szerint Barroso ekkor még tűrte az orbáni kettős beszédet, és tavaly tavasszal "kimondatlan" egyezségre jutott Orbánnal arról, hogy a bizottság nem indít eljárást a médiatörvény ügyében, ha a magyar kormány hajlandó vitatott pontjait önként módosítani.
Pedig a médiatörvény elfogadása előtt sem volt felhőtlen a viszony. A bizottság már 2010 második felében bírálta a kormányt többek között a Költségvetési Tanács lefejezése, majd az alkotmánybírák kinevezése miatt. A bizottsági kritikától ekkor még teljesen elkülönült, de hasonlóan lesújtó véleményt közölt az Európa Tanács (ET) parlamenti közgyűlésének 24 tagja (köztük öt néppárti képviselő) az alkotmánybírókkal kapcsolatos döntésekről: egyöntetűen a jogállam "súlyos veszteségeként" értékelték a médiatörvény és az alkotmány önkényes újraírásával, illetve a közszférában folyamatban lévő politikai tisztogatásokkal egyetemben. Ezzel párhuzamosan az ET alkotmányjogi szakértői testülete, a Velencei Bizottság tavaly márciusban aggodalmainak adott hangot az új alkotmány előkészítésének módja miatt, második negyedéves jelentésében - júniusban - pedig már tartalmi tekintetben bírálta az új alaptörvényt. (Az Európa Tanács és a Velencei Bizottság szerepéről lásd keretes írásunkat.) Miután a kormány többszöri felszólításra sem változtatta meg a kifogásolt törvényeket, a bizottság a kiskereskedelmi, illetve az energiaipari cégeket sújtó, valamint a távközlési különadók ügyében is vizsgálódni kezdett. (Az előbbieken végül nem találtak fogást, ám a telekomadó ügyében - amely az EB szerint ütközik az 2002-ben elfogadott uniós telekommunikációs direktívával - tavaly márciusban megindították a kötelezettségszegési eljárást. Az ügy azóta a luxemburgi Európai Bíróság asztalán van.) Tavaly ősszel Barroso emelt hangon hívta fel a magyar kormányfő figyelmét arra, hogy tartsa be az európai közösség írott és íratlan szabályait. A négyszemközti beszélgetésre azért is volt szükség, mert őszre a bizottsági szakértők - mindenekelőtt Neelie Kroes és az alapjogi kérdésekért felelős Viviane Reding - előtt is világossá vált, hogy a bizottság kezében nincsenek olyan, kellő visszatartó erőt biztosító jogi eszközök, amelyekkel igazodásra tudnák kényszeríteni a szabályokat esetenként szándékosan ignoráló magyar kormányt. A bizottságra ezért nem csupán a különadók miatt elégedetlen lobbicsoportok, hanem a szigorúbb bizottsági kontrollt kikényszeríteni igyekvő baloldali és liberális EP-frakciók is növekvő nyomást gyakoroltak.
Novemberre a kormány is belátta, hogy középtávon nem tudja az országot a piacról finanszírozni, és Matolcsy György gazdasági miniszter bejelentette, hogy az IMF segítségét kéri. Addigra azonban Orbán Viktor viszonya Barrosóval alaposan megromlott, míg Angela Merkel kancellár nemigen akar Orbánnal együtt mutatkozni a német közönség előtt.
Hivatalos út
Az EB illetékesei ez év januárjában jelentették be, hogy további három törvény miatt kötelezettségszegési eljárást helyeznek kilátásba Magyarországgal szemben. Március 7-én - miután egyes felvetéseire a bizottság megkapta a magyar kormány válaszait - a jegybank függetlenségét, az adatvédelmi biztos jogállását, illetve a bírák és ügyészek nyugdíjkorhatárának leszállítását előíró jogszabályok közül az utóbbi kettőt helyezték eljárási szakaszba. (A jegybanktörvény ügyében sem szüntették meg az eljárást, csak egyelőre nem léptették a második fázisba, hanem további információkat kértek a kormánytól.) A feszült hangulatra jellemző, hogy az EB "gyorsított eljárásokat" kezdeményezett, és csupán egy hónapot adott a magyar kormánynak arra, hogy írásban érveljen azok megindítása ellen. A Navracsics Tibor vezette Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium válaszait jelenleg is elemzik a bizottság szakértői.
A példák is mutatják, mennyire korlátozottak a bizottság jogi eszközei. A kötelezettségszegési eljárás ugyanis valóban "jogtechnikai kérdéseket" érint; az EB kizárólag uniós jogforrás alapján indíthat ilyet, tehát olyan esetben, amikor az adott tagállam nem implementálja vagy alkalmazza megfelelően a közösségi jog vonatkozó szabályait. Az európai jogászok között, és különösen a "magyar példa" ismeretében, jelenleg is élénk vita zajlik arról, hogy az Alapjogi Charta jelenthet-e (jelentsen-e) alapot ilyen eljárásoknál - a jelenleg aktív jogértelmezés alapján ugyanis nem jelent. A charta az 51. - az alkalmazási körökről rendelkező - cikke szerint az unió és állampolgárai jogviszonyát rendezi, "az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az unió hatáskörein túl", a tagállamokra pedig csak annyiban vonatkozik, amennyiben azok épp "az unió jogát hajtják végre". Így aztán a charta közvetlenül nem vonatkoztatható egy adott ország és annak állampolgára jogviszonyára. Ezért fordulhatott elő, hogy a médiatörvény megváltoztatását is csak technikai okokból kényszerítette ki az EB, az audiovizuális szolgáltatásokra vonatkozó irányelvre, nem pedig az Alapjogi Chartára hivatkozással.
Viviane Reding a múlt héten jelentette be, hogy a bizottság - a 2000/78/EK számú, a foglalkoztatás és munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód kereteiről szóló irányelv alapján - vizsgálatot indít az egyházügyi törvény miatt. Mindennél árulkodóbb momentum ez: a súlyosan diszkrimináló törvényt az EB egyedül az egyházi alkalmazottak elbocsátásának lehetséges körülményei okán vizsgálja majd - mert hatásköre csak erre van.
Politikai értelemben tehát a magyar kabinet jó helyzetbe kormányozhatná magát, ha legalább a bizottság "hivatalos kritikáit" elhallgattatná. Így könnyen érvelhetne azzal, hogy jogilag a magyar kormány minden, az EB által támasztott kritériumnak megfelel. Navracsicsék azonban csak fenntartásokkal engedékenyek az eljárásokkal szemben. Április elején az Info Rádióban a miniszter azt mondta, hogy a "bírák nyugdíjazásának átmeneti idejével kapcsolatban nincs módosítás", mivel a kormány erre a nyugdíjreform és az igazságügyi reform részeként tekint.
Az igazságszolgáltatás átalakításának kritikája szintén jól mutatja a bizottság eszköztelenségét. Az EB az igazságszolgáltatást végletesen centralizáló "reform" jogszabályai közül egyedül a bírák nyugdíjazásának körülményeinél talált jogalapot kötelezettségszegési eljárás megindításához; az ugyanis szerintük - mivel a törvény életkor alapján diszkriminál - szembemegy az unió, egyébként általunk is implementált antidiszkriminációs irányelvével. A másik, az adatvédelmi biztos jogállása miatt megindított eljárásnál Navracsics azt valószínűsíti, hogy az április 2-án elfogadott törvénymódosítás - amely a hatóság elnökének függetlenségét hivatott erősíteni - elegendő lesz ahhoz, hogy az EB megszüntesse az eljárást. Igaz, a miniszter azt azért elismerte, hogy "az adatvédelmi ombudsman, illetve az adatvédelmi hatóság vezetőjének személye körül még vita van".
Kerülő út
A kötelezettségszegési eljárások mellett az EB azt is jelezte: változtatásokat vár az igazságszolgáltatási rendszer újraszervezésében is. Az EB - jogforrás híján - ebben a kérdésben a Velencei Bizottság (VB) szakvéleményére támaszkodik. Brüsszelben - éppen az EB eszköztárának egyre nyilvánvalóbb hiányosságai okán - egyre nagyobb a figyelem az ET, illetve az ET alkotmányjogi szakértő testülete, a VB iránt. Bár csak ajánlásokat fogalmazhatnak meg, tágabb kontextusban bírálják a magyar jogalkotást. Február 10-én Neelie Kroes kerek perec kijelentette: "A bizottság elvárja Magyarországtól, hogy elfogadja és átvegye mindazokat a konkrét ajánlásokat, amelyeket az Európa Tanács megfogalmaz." Lényegében ugyanilyen tartalmú határozatot fogadott el az Európai Parlament is. Természetesen a VB illetékesei nyilvánosan nem ismerik el, hogy politikai játszmába keveredtek. A Narancs kérdésére Schnutz Dürr, a testület alkotmányjogi osztályának vezetője annyit mondott, hogy "bár a Velencei Bizottság csak ajánlásokat fogalmazhat meg, ám ezekre az ajánlásokra az Európa Tanács, annak parlamenti közgyűlése, de olykor az Európai Unió vagy az EBESZ illetékes szervei is hivatkozási alapként tekintenek".
"A Velencei Bizottság észrevételeit figyelembe vevő módosításokat jelenleg tárgyalja az Országgyűlés, azt egyelőre nem tudjuk, hogy a testület mit szól ahhoz a javaslathoz, hogy az Országos Bírói Tanács hatáskörébe helyeznék az Országos Bírói Hivatal elnöke igazgatási feladatainak egy részét" - mondta Navracsics Tibor a már idézett Info Rádió-interjúban. A TASZ, a Helsinki Bizottság, illetve az Eötvös Károly Politikai Intézet közös elemzése szerint ugyanakkor a kormány válaszában "a tételes kritikáknak csak egy részére reflektál, a bizottság számos észrevétele jogalkotói válasz nélkül marad. (...) A kormány úgy kezeli a Velencei Bizottság bírálatát, mintha az egy egyébként jó szabályozási filozófia mentén kialakított törvénycsomag egyes szabályainak helyességét kérdőjelezné meg csupán. Ezzel szemben a Velencei Bizottság az új rendszer olyan koncepcionális problémáira mutatott rá, amelyek nem küszöbölhetők ki a törvény egy-egy nyilvánvaló hibájának kiigazításával."
Az igazságszolgáltatás átalakítása csak egy azon magyar ügyek közül, melyekkel a VB foglalkozik. A Narancs kormányközeli forrásból úgy értesült, hogy a kabinet stratégái eddig nemigen vették komolyan a VB, így az Európa Tanács ajánlásait - abban bíztak, hogy a VB formálisan nem kapcsolódik az EB-hez. Alighanem ez is szerepet játszott abban, hogy Martonyi János külügyminiszter engedett Thorbjørn Jagland ET-főtitkár kérésének, miszerint maga Martonyi kezdeményezze három tavaly elfogadott törvény - az igazságszolgáltatás függetlenségét, a választójogot, illetve az egyházak ügyeit szabályzó törvények - alapos vizsgálatát. (A VB ugyanis csak felkérésre vizsgál jogszabályokat.) Március közepén az ET monitoring bizottsága további öt magyar törvény tüzetes vizsgálatára kérte fel a testületet, így a VB ma már az információszabadságról, az Alkotmánybíróság megválasztásáról, a kisebbségek, illetve a családok védelméről, valamint a büntetőjogról rendelkező törvényeket is vizsgálja. A médiatörvény és az alkotmány szövegét tavaly óta folyamatosan véleményezi, és felkérést kapott az átmeneti rendelkezések tanulmányozására is. Március végén Jagland személyesen konzultált Orbán Viktorral, Navracsics Tiborral és Martonyi Jánossal Budapesten, és bár konstruktív megbeszélésről nyilatkozott, súlyos kritikákat fogalmazott meg mind a médiafelügyelet, mind az igazságszolgáltatás rendszerének túlzott centralizációja miatt.
A VB negyedévente ül össze, így a törvények véleményezésére júniusig biztosan várni kell. Ha a testület úgy ítéli meg, hogy egyes jogszabályoknál alaposabb vizsgálódás, "megfigyelő eljárás" (monitoring procedure) megindítása szükséges, akkor erre legkorábban ősszel kerülhet sor. Ami akár további egy évre adhat politikai muníciót Barrosóéknak, ha nyomást akarnak gyakorolni az Orbán-kormányra.
Fel is út, le is út
A bizottság munkáját közelről szemlélő brüsszeli forrásunk szerint az ET - és a Velencei Bizottság - "előtérbe kerülése" mögött politikai okok vannak: az Európai Bizottság másként alig tudná demonstrálni, hogy jogi szankciók hiányában mégsem teljesen impotens. "Az sem véletlen, hogy a spanyolokkal szemben nem helyezték kilátásba, hogy megvonják tőlük a kohéziós pénzek egy részét, pedig ők a magyaroknál sokkal durvább költségvetési hiányt hoztak össze. Magyarország ugyan kis ország, de annál nagyobb bajt tud csinálni. És az a látszat, hogy helyenként szándékosan megy szembe bizonyos elvekkel. Szinte felkínálja magát arra, hogy példát statuáljanak vele."
Az események felgyorsításához feltehetően hozzájárult, hogy Orbán Viktorban is felment a pumpa; a Népszabadság információi szerint március elején még baráti hangvételű levélben győzködte Barrosót arról, hogy a bizottság gondolja újra február végi bejelentését, miszerint - hivatalosan a sorozatos költségvetési hiányokra hivatkozva - kezdeményezi a Magyarország számára 2013-ra előirányzott kohéziós alap megkurtítását. Ehhez képest a Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitungnak adott március 4-i interjújában már az EB létjogosultságát firtatva azt kérdezte: "Ki választotta meg az Európai Bizottságot? Hol van a demokratikus legitimációja?" Március 15-i beszédében Orbán áttételesen Moszkvához hasonlította Brüsszelt, és megismételte a kormánypárti demonstráció jelszavát: "Nem leszünk gyarmat." Brüsszeli informátorunk szerint a Belgiumon kívül tartózkodó Barrosót annyira felbőszítette az Orbán-beszéd, hogy "azonnal Brüsszelbe telefonált, és tollba mondta közleményét, benne azt, hogy Orbán nem érti a demokrácia lényegét. Ilyen, hogy személyesen diktál be egy közleményt, nagyon ritkán fordul elő." Egy anonimitást kérő jobboldali német EP-képviselő emellett arról beszélt a Narancsnak, hogy Barrosóéknak nemcsak politikai, de "stiláris" tekintetben is problémájuk van Orbánnal, aki "négyszemközt ugyan nagyon meggyőző, de mindenki pontosan látja, hogy a magyar miniszterelnök másfél éve következetesen kettős retorikát folytat. Ezt szemtől szemben egyszer-kétszer, nevetgélve, a másikat hátba veregetve meg lehet magyarázni, de az EB tagjai, akik rutinos, évtizedek óta az első vonalban edződő politikusok, nem díjazzák, ha hülyére akarják venni őket."
Az EB közvetetten, az ET és a VB "segítségével" igyekszik nyomás alatt tartani a magyar kormányt, s ezt az EP-határozat tükrében bátran meg is teheti. A magyar kormány hazai közönsége előtt pedig valószínűleg továbbra is arra hivatkozik majd, hogy az EB nem legitim eszközökkel élve vizsgáztatja Magyarországot. A tartós elhidegülés mindenesetre hatással lehet a piac reakcióira is: az elmúlt napokban folyamatosan romlottak Magyarország CDS-felár-mutatói, a forint újra tendenciózusan gyengül az euróval szemben. A nagy londoni gazdasági kockázatelemzők, mint a Eurasia Group vagy a Commerzbank elemzői is hosszan elhúzódó tárgyalás-előkészítésre számítanak az IMF és a magyar kormány között. De ha a helyzet szerencsésen alakul is, és a kabinet képes középtávon a piacról finanszírozni az országot, márciusi nyilatkozataival Orbán akkor is elszámította magát. Az EB vezetőit csak szavakkal aligha tudja ezentúl meggyőzni.
Az Európa Tanács és a Velencei BizottságAz 1949-ben megalapított Európa Tanács (Council of Europe - ET) kormányközi egyezmények által szabályozott, strasbourgi székhelyű európai nemzetközi szervezet. Alapvetően egy újabb kontinentális háború elkerülésére, az emberi és szabadságjogok védelme érdekében hozták létre. Az ET-nek Magyarország 1990 óta tagja, jelenleg 47 tagországa van. Ellentétben az Európai Unió kormány- és államfőit tömörítő Európai Tanáccsal, az ET semmilyen intézményes módon nem kötődik az unióhoz, igaz, gyakran kap felkérést és vesz részt az egyes tagállami és közösségi törvények véleményezésében. Az ET-nek több szerve van, az egyik legfontosabb a 642 tagú Parlamenti Közgyűlés (PACE), mely egyfajta ellenőrző bizottságként működik. A PACE tagjait az egyes országok nemzeti országgyűlései delegálják. A Velencei Bizottság (VB) az ET alkotmányjogi szakértő bizottsága, amelynek tagjai politikai tapasztalattal rendelkező jogászok, többnyire egykori vagy még ma is aktív európai alkotmányjogászok - mint például Hanna Suhocka egykori lengyel miniszterelnök, vagy Wolfgang Hoffmann-Riem, a német alkotmánybíróság korábbi elnöke. (Mindketten részt vesznek a magyar igazságszolgáltatás véleményezésében, amelyben természetesen nem kap szerepet a VB két magyar tagja, Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke, illetve Trócsányi László jogtudós, párizsi magyar nagykövet.) A VB tagságát a tagállamok jelölik négy évre. A testület alapvető feladata - 1990-ben e célból is hozták létre -, hogy tanácsaival és kutatásaival segítse az európai jogi sztenderdek érvényesülését a fiatal európai demokráciákban. Alapvető funkciója tehát a nemzeti alaptörvények nyomon követése, de számos, az alkotmányjoghoz szorosan kapcsolódó jogszabály - mint például a kisebbségvédelmi törvények - véleményezésében is aktív. A VB (miként az ET) azonban kizárólag ajánlásokat fogalmaz meg, amiknek soha nincs kötelező érvénye - ezzel együtt a tagállamok általában megfogadják ezeket. Jelenleg a VB 10 ország különböző jogszabályait vizsgálja. |
