Az a törvénycsomag, amely alkotmánymódosításból, illetve az ügyészségről szóló 1972. évi és az ügyészségi szolgálati viszonyról szóló 1994. évi törvények módosításaiból áll, a bűnözés elleni hatékonyabb küzdelem jegyében rendelné az ügyészséget a kormány felügyelete alá. Somogyvári István, az Igazságügyi Minisztérium (IM) közigazgatási államtitkára a kormányzati felelősséget, a törvények végrehajtatásának, a jog- és közbiztonság feltételei megteremtésének igényét hozza fel érvként a változtatás mellett. A kormánynak csak arra van felhatalmazása, hogy az anyagi feltételeket biztosítsa, illetve végrehajtási jogszabályok megalkotásával fejtse ki akaratát. Balsai István, az MDF frakcióvezetője szerint nem arról van szó, mintha a kormány nem értékelné a jelenlegi ügyészségnek a közbiztonság javítására tett erőfeszítéseit. Szerinte a kormányzat - nyugati mintára - a maga alkotmányos felelősségének eszközeit szeretné megteremteni. Sátori János, a legfőbb ügyész helyettese viszont úgy látja, a szakmai közvélemény jelentős része az ügyészség függetlenségének fenntartása mellett foglal állást. (A Szonda Ipsos 1994. őszi felmérésének adatai szerint a bírák 61, az ügyvédek 78, az ügyészek 91 százaléka gondolja úgy, hogy a parlamenti kontroll fenntartása indokolt.) Sátori lapunknak nyilatkozva politikai kérdésnek nevezte a szervezet irányításának a problémáját.
Ausztriában, Franciaországban, Németországban a kormányzat irányítja az ügyészséget, a százezer lakosra jutó bűncselekmények száma mégis több, mint nálunk. Az ügyészség irányításának módja és a bűnüldözés hatékonysága között tehát szakmai értelemben nincs összefüggés. A bűnüldözés voltaképpen nem az ügyész feladata, hanem elsősorban a rendőrségé, mondta Sátori János. Õ úgy véli, "az éves legfőbb ügyészi beszámolók alkalmával nem kaptunk olyan kritikákat a parlamenttől, hogy gyakorlatunk ellentétes lenne a kormányzati törekvésekkel".
A tervezet szerint
az új irányítási rendszerben a normatív szabályozási jogkör megkettőződne: a miniszter általános érvényű utasítást adhatna az ügyészi tevékenység fő irányaira, s ez a jogosítványa a legfőbb ügyésznek is megmaradna; igaz, ő már csak a miniszteri utasítás keretei között szabályozhatna.
Az igazságügy-miniszter a legfőbb ügyésznek kivételesen egyedi ügyben is utasítást adhatna. Az ellenzéki pártok számára elfogadhatatlan az - a legfrissebb változatban már tilalmazott - ún. "negatív utasítási jog", aminek alapján a miniszter akár a büntetőeljárás mellőzését, a vádemelés elhalasztását, a vádelejtést vagy a vádalkut is előírhatná. Hack Péter (SZDSZ) szerint érthetetlen, hogy ezekkel a kormány hogyan kívánta volna a bűnüldözést - erre hivatkozva adna magának a kabinet többletjogosítványt - hatékonyabbá tenni. Balsai egyébként - még az előterjesztés nyilvánosságra kerülése előtt - szintén a pozitív utasítási jog kizárólagossága mellett érvelt (ez a büntetőeljárás előbbrevitelére, például az eljárás kezdeményezésére, vádemelésre való utasítást jelenti), mert "csak így lehet elkerülni az igazságszolgáltatás mindennapjaiba való beavatkozást, ugyanakkor a rendőrség által kinyomozott és vádemelésre javasolt ügyben nem marad meg az ügyésznek az a ma még szuverén döntési lehetősége, hogy nem emel vádat".
Ebben a kérdésben az előterjesztő tehát visszatáncolt.
Somogyvári István IM-államtitkár hangsúlyozza: a nyilvánosság garanciát jelentene a politikai befolyás elkerülésére, márpedig az esetleges miniszteri utasítás indoklással ellátott szövegének a Magyar Közlönyben is meg kellene jelennie. Az utasítás ugyanakkor nem érinthetné az eljáró ügyész személyét, a kijelölés a felettes ügyész feladata maradna. Somogyvári szerint így a bíróságok is kontrollálhatnák az utasítás alapján dolgozó ügyészt; e momentum, úgy véli, a politikai felelősség szempontjából sem mellékes.
Sátori János szerint viszont a legfőbb ügyész egyedi és normatív utasításai - ilyenek a vádképviseletről és a nyomozásról szólóak is - ma egyértelművé teszik a felelősséget. Az ügyész most is állandó szakmai kontroll alatt dolgozik, ugyanakkor "a vád uraként" áll a bíróság előtt, ahol nincs jelen a felettese. Így persze az is előfordulhat - erre volt példa a Palotás-ügy lezárása is -, hogy ha az ügyész, mint Sátori fogalmazott, "tudomásul veszi az ítéletet, és lemond a fellebbezési jogról, az ellen nincs mit tenni". A legfőbb ügyész helyettese azonban arra is rámutatott, hogy "az ügyészség tevékenységében tömegesen rossz döntések nem fordulnak elő. Az új irányítási rendszerben sem lenne egyébként orvosolható egy váratlan, a belső szabályokkal ellentétes döntés."
Az ügyész ma
kitérhet felettese konkrét utasítása elől, ha az utasítás törvénysértő, végrehajtása az ügyész életét, egészségét veszélyezteti, és kérheti másik ügyész kijelölését, amennyiben úgy véli, a megbízás jogfelfogásával ellentétes. A törvénycsomag első munkapéldánya szerint a legfőbb ügyész a miniszteri utasítással szemben egyetlen módon fejezhette volna ki egyet nem értését: úgy, hogy lemond. Az általunk ismert utolsó változat szerint ellenvéleményét már nyilvánosságra is hozhatná. (Információnk szerint e változtatás azzal is összefüggésben van, hogy többen felhívták a kodifikátorok figyelmét az EU-követelményekre.)
A tervezet szerint a legfőbb ügyészt nem a parlament választaná, hanem a kormányfő javaslatára a köztársasági elnök nevezné ki. Egy korábbi változatban még az szerepelt, hogy a legfőbb ügyészt az igazságügy-miniszter indoklás nélkül leválthatja. Azóta ez is finomodott: a köztársasági elnök kormányfői javaslatra akkor menthetné fel, ha, ahogyan a szövegtervezet fogalmaz, "neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni megbízásából adódó feladatainak" (például cselekvőképtelenné válik). Ha viszont a legfőbb ügyész "neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak", vagy jogerősen elítélik, továbbá nem teljesíti az igazságügy-miniszteri utasítást, akkor az államfő a miniszterelnök javaslatára "kimondja a hivatalvesztést". (Ilyenkor a köztársasági elnöknek nincs mérlegelési joga.) A legfőbb ügyész elmozdítása esetén munkaügyi bírósághoz fordulhat.
Egyszerűbb a helyzet a legfőbb ügyész helyetteseivel: felmentésüket a miniszter bármikor, indoklás nélkül javasolhatja a miniszterelnöknek. (És aztán az államfő itt sem mérlegelhet.)
Balsai István úgy látja, a mai közjogi berendezkedés nem teszi lehetővé a valódi parlamenti ellenőrzést. A főügyészi beszámolókat plenáris ülésen nem vitatják meg, a képviselők csak elfogadják. A legfőbb ügyész elmozdítására csak akkor kerülhet sor, ha munkáját nem végzi el, vagy alkalmatlanná válik feladata ellátására. (Ezt - Balsaival ellentétben - mások alkotmányos garanciának nevezik.) Az új szisztémában nem lehetne interpellálni a legfőbb ügyészt; az MDF-es politikus szerint ez egyébként is értelmetlen politikai vitákba hajszolta az első számú ügyészi vezetőt.
Ami az ügyészi tevékenység más területeit illeti: az ügyészi jogkört bővítenék a szabálysértések előzetes felülvizsgálatának lehetőségével. A polgári peres eljárásokban való részvétel szűkkörűsége és törvényi felhatalmazáson alapuló volta megmaradna - vagyis például pert indíthatna akkor, ha az érdekelt jogainak érvényesítésére nem képes. A környezet- és a fogyasztóvédelem terén a közérdek védelmében az ügyészek lehetőséget kapnának a perlésre. Továbbá: az 1989. évi egyesülési törvény a társadalmi szervezetek, egyesületek feletti ügyészségi törvényességi felügyelet lehetőségét teremtette meg; ez a tervezetből "a civilszféra feletti kormányzati túlsúly elkerülése miatt" kimaradna. Ugyanakkor megmutatkozik annak a szándéka, hogy az eddig bíróság által felügyelt gazdálkodószervezeteket a kormány az ügyészségen keresztül tartsa szemmel.
A szocialisták elviellenkezése miatt
teljesen kizárt a tervek végrehajtása, mivel az kétharmados támogatást igényel. Igaz, Vastagh Pál május elején a Népszabadságban még úgy fogalmazott, hogy "meg kell vizsgálni az ügyészség alkotmányos helyzetét. (...) Ma már nem indokolt az ügyészséget parlamenti alárendeltségben működtetni", ami akár az ügyészség kormány alá rendelését is jelenthette. Balsai István szerint a "közvéleményt sokkoló terrortámadások után a szocialisták kormányhatározatban is megfogalmazott álláspontja volt az ügyészség alkotmányos helyzetének megváltoztatása, ezt a választási kampányban is megerősítették". Toller László, az MSZP frakcióvezető-helyettese Balsai állítására reagálva lapunknak úgy fogalmazott, hogy a kormányhatározat léte "csak legenda". Emlékei szerint "a volt kormány kérte fel a minisztert, hogy vizsgálja meg a kormány alá rendelés lehetőségét, ez előtanulmányként el is készült". Úgy látja, nincs politikai érv "egy jól működő szervezet alkotmányos helyzetének felforgatására", valamint: "Mondják meg, a jelenlegi ügyészi szervezet mennyiben akadályozta a közbiztonság megszilárdítására tett erőfeszítéseket." A politikai befolyás lehetőségének megjelenése a büntetőeljárásoknál veszélyes ("Ki védi meg a polgárt?", aggódott Toller László, amúgy fideszesen). Az európai jogfejlődés iránya is a változtatás ellen hat, magyarázta a szocialista politikus: "Olaszországban éppen a maffiaellenes harc miatt húzták ki a kormány alól az ügyészséget, még a franciáknál is oldottak a miniszter és a legfőbb ügyész kapcsolatán." És a legfőbb érv: "a hatalomkoncentráció félelme tölt el bennünket. A kancellári típusú kormányzati rendszer felé való eltolódás ellenkező irányú intézményi megoldásokat kíván, s ebben az ügyészségnek garanciális jelentősége van."
Fábián János, a legfőbb ügyész helyettese július közepén úgy látta, az igazságügy-miniszter jogkörének növelésével, "a felsőbb közbenjárásra kezdeményezett büntetőeljárással egzisztenciálisan, erkölcsileg, anyagilag és politikailag is tönkre lehet tenni embereket, hiszen több hónapba vagy akár egy évbe is telhet, mire az érintett személy a vádak alól tisztázni tudja magát".
Hack Péter
ezt a mai felettes ügyészi utasítással szemben is felvethetőnek tartja. Szerinte a mai közjogi helyzet nem biztosítja az ügyészség politikamentességét. "Ezt csak Györgyi Kálmán személyes intaktsága garantálja, viszont ha az ő mandátuma 2002-ben lejár, semmi akadálya nincs, hogy utódját ne Balsai Istvánnak, Horváth Balázsnak vagy Szájer Józsefnek hívják." (Előbbiek az Antall-kormány miniszterei voltak, utóbbi a Fidesz jelenlegi frakcióvezetője.) Egy egyszerű többséges szavazással a mai, függetlennek hitt ideáltípus összeomolhat, s akkor lesz jelentősége, hogy a főügyésznek semmilyen politikai felelőssége nincs, véli Hack. Az SZDSZ képviselője egyébként állítja: a büntetőpolitika területén is, hasonlóan a gazdaság- és más ágazati politikákhoz, jogosítványokat kell kapnia a kormánynak, hogy megteremtse az igények és lehetőségek összhangját. Normatív utasításaival az ügyészeket a büntetőpolitikai célok érvényesítésére sarkallná ahelyett, hogy a Btk. módosításaival a bírák kezét megkötné.
Hack szerint ma senki sem viseli a felelősséget az ügyészség rossz döntéseiért. "Ugyanazért a fegyveres rablásért egyik esetben valaki nyolc év börtönt kap, míg másik esetben vádemelésre sem kerül sor." A társadalmi ellenőrzés szerinte a kormány tevékenységén keresztül hatékonyan működne. Az új büntetőeljárási törvény ugyanis az ügyésznek még szélesebb mérlegelésre ad módot. Egy önkényesen működő ügyészi szervezet nevetségessé teheti a kormány közbiztonsággal kapcsolatos választási ígéreteit; sem azt, ha rendőri nyomozásokat állít le, sem az adófizetői pénzek elköltését a jelenlegi "felelőtlen" rendszer fennmaradása esetén nem lehet majd számon kérni, tette hozzá Hack. Sátori János viszont nem tartja szakmai érvnek, hogy csupán a hivatalban lévő legfőbb ügyész személye garantálná a szervezet politikamentességét. "Minden állami tisztségviselő megválasztásakor felmerül személyes habitusának kérdése. Ha az irányítás változna, és az igazságügy-miniszter egyedi utasítási jogot kap, egyáltalán nem mindegy, milyen mértékben, gyakorisággal és okból él e lehetősséggel."
Györgyi Kálmán egyébként 1992-ben azt mondta: a jogállamiságot és a törvényességet nem az ügyészség alkotmányjogi státusa, hanem az állami berendezkedés egésze, a demokrácia intézményeinek egymáshoz való viszonya garantálja. Úgy tűnik, a politikusokat nem győzte meg.
Somos András
Történelmi távlatok
Az ügyészek a múlt századig a bíróságok mellett, a közigazgatási területfelosztás szerint látták el feladatukat. 1871-ben létrejött az ügyészség országos szervezete, amelyet - német-osztrák mintára - a kormány alá rendeltek. Az akkori ellenzéknek az autonóm ügyészség megteremtését célzó javaslatát 111:94 arányban vetette el az Országgyűlés. Az ezzel kapcsolatos viták újra és újra előjöttek a dualizmus korában, majd a Monarchia széthullása után is.
1953-ban rendelték az addig kormány által felügyelt szervezetet az Országgyűlés alá. A kerekasztal-tárgyalások sem változtattak ezen a struktúrán, noha Kulcsár Kálmán, a Németh-kormány igazságügy-minisztere állítólag változtatást szorgalmazott (Népszabadság, 1992. november 9.). 1991 májusában az Antall-kormány első reformkoncepciójáról Bárd Károly, az IM akkori helyettes államtitkára elmondta: a legfőbb ügyészt a kormány javaslatára az államfő nevezte volna ki, az utasítási jog csak pozítív lett volna (Népszabadság, 1991. május 18.). Érdekesség, hogy Györgyi Kálmán akkoriban úgy vélte, az ügyészségnek a kormány alá rendelten kell működnie: "Ha a kormány csak tétlen szemlélője annak, hogy a független bíróság és a független ügyészség hogyan alkalmazza a jogot, akkor a kriminálpolitika véletlenszerűvé válik", nyilatkozta a Népszavának 1992 decemberében. Azt azonban akkor sem tartotta szerencsésnek, ha a legfőbb ügyészt hasonló politikai felelősség terheli, mint a kormánytagokat (HVG, 1992. június 4.).
1993-ban Balsai István akkori igazságügy-miniszter olyan javaslatokat terjesztett be, amelyek az addigi szabályozást elsősorban nem szakmailag módosították volna, hanem a politikának az addiginál erőteljesebb nyomulását tették volna lehetővé. A szocialisták elvi kifogásaikat hangoztatták ezzel kapcsolatban, Hack Péter (SZDSZ) pedig - ügyészekkel folytatott megbeszélései után - úgy vélte: az ügyészi egyesületet aggasztotta, hogy a legfőbb ügyészt a tervezet szerint indoklás nélkül el lehet mozdítani (Magyar Nemzet, 1993. július 19.). Kormánykörök akkoriban a guruló dollárok, valamint az ´56-os sortüzek ügyében vádemelést szorgalmaztak, illetve a tévé- és rádióvezetők jogi eszközökkel való eltávolítása is az ellenzék tiltakozását (és határozott fellépését) eredményezte.
A kormányváltást követően az SZDSZ az ügyészség státusának változását szorgalmazta, míg az MSZP álláspontja változatlan maradt, sőt az új alkotmány előkészítése során az MSZP vétót emelt az ügyészség alkotmányjogi státusának megváltoztatása ellen. Toller László szerint a mai kormánypártok sem a főügyészi beszámolók kapcsán, sem az alkotmányozás során "nem szorgalmazták különösebben" az ügyészség kormány alá rendelését.
