A kétharmados többség az alkotmány részletes módosításainak lehetőségét éppúgy magában rejti, mint egy vadonatúj alkotmány elfogadását. S hogy ne legyenek kétségeink, a nemzeti konzultáció gazdasági fordulóján Orbán Viktor alkotmányozó nemzetgyűlésről és egy új alkotmány 2012-es bevezetéséről beszélt.
Ami kétségtelenül pontos helyzetleírás lesz, ha az Országgyűlés alkotmányozni kezd - ám egy parlament épp azért nem lehetne alkotmányozó nemzetgyűlés a szó politikai és alkotmányjogi értelmében, mert nem erre a célra jött létre. Az alkotmányozó nemzetgyűlés (konvent) sajátossága, hogy egyetlen feladatra, az új alkotmány előkészítésére választják meg a tagjait. A megválasztása előtti kampányban a választók előtt is világossá válhat, mire adnak felhatalmazást, és mire nem. Mivel Magyarország polgárai 2010-ben elestek ettől a lehetőségtől, akármilyen alkotmányt készít is el a - közjogi értelemben helytelenül - alkotmányozó nemzetgyűlésnek becézett Országgyűlés, az új alkotmány a neki kijáró társadalmi legitimációt csak akkor nyerheti el, ha népszavazás útján mi magunk dönthetünk róla.
*
Az alkotmányozó népszavazás sokak számára riasztó jogintézmény. Ellenzői szerint olyan "populista" eszköz, amely siker esetén nagy felhatalmazást biztosít az alkotmányozó parlamenti többségnek, ám nem biztos (ha ugyan nem kizárt), hogy a társadalom kellő belátás és szakértelem birtokában tudna az új alaptörvényről dönteni. Az elszántabb kritikusok ilyenkor Olekszandr Lukasenko vagy Szaddám Huszein alkotmányozó és egyéb népszavazásaira, e rettenetes példákra hivatkoznak. Csakhogy nincs perdöntő bizonyíték arra, hogy az "egyszerű választó" tudatlanabb lenne képviselőjénél - míg ennek ellenkezőjét például a Maastrichti Szerződésről szóló 1992-es és 1993-as dán népszavazások egyértelműen bizonyították. Az sem igaz, hogy a népszavazáson a választók csakis számukra azonnali haszonnal járó döntéseket hoznak - a stockholmiak is népszavazással vezették be a dugódíjat. Ami pedig a fehérorosz, iraki, oroszországi népszavazásokat illeti: aligha fogadná el bárki is, hogy e demokráciának nem nevezethető rendszereket bármilyen más tekintetben a magyar politikával vessük össze, így a népszavazási gyakorlatuk sem lehet releváns összehasonlítás tárgya. Mindenesetre biztató, hogy a népszavazást ellenzők álláspontja is képes változni: Gyurcsány Ferenc szerint például azért kell népszavazást tartani az új alkotmányról, mert erről szó sem volt a Fidesz választási programjában, tehát a kormánypártnak nincs az alkotmányozásra felhatalmazása. És ebben igaza is van - felvetése mégis pikáns, hisz a Fidesz is pont a felhatalmazás hiányáról harsogott, amikor a tandíj, a vizitdíj és a kórházi napidíj tárgyában népszavazást kezdeményezett.
*
Meggyőződésem, hogy amikor részleges vagy teljes alkotmányozásról beszélünk, nem azt kell igazolni, hogy miért fontos ezen új alapvető törvény(eke)t népszavazással megerősíteni, hanem azoknak kéne magyarázatot adniuk álláspontjukra, akik szerint a választóktól meg kell tagadni ezt a lehetőséget. Az alkotmányozás ugyanis több mint jogtechnikai és alkotmányjogi kérdés: a népszuverenitás eszméje és deklarált elve megköveteli, hogy a politikai közösség alapvető jogszabályáról, együttélési rendjéről a közösség minden tagja dönthessen. Ennek semmi köze ahhoz, hogy egy ország képviseleti demokrácia-e, ahol a parlamenti szuverenitást semmi sem korlátozza. Ha körbenézünk a világ demokratikus országaiban, kevesebb példát találunk a népszavazás nélküli alkotmányozásra, mint az ellenkezőjére.
Az egyik sajátos kivétel az Amerikai Egyesült Államok, melynek alkotmánya ugyan a híres "We the People" kitétellel kezdődik, de az alapító atyák végül eltekintettek a népszavazásos megerősítéstől (erre csak néhány államban került sor). Ám ez a kivétel a szabályt erősíti: az 50 tagállamból ugyanis 49-ben nem lehet népszavazás nélkül alkotmányt módosítani. A népszuverenitás alkotmányozó hatalma erős tradíciója az amerikai politikának - ezt jól látjuk akkor, amikor az amerikaiak más országok alkotmányozásába folynak bele. Nem csak a 2005-ös iraki alkotmányozó népszavazásra gondolhatunk: a II. világháború végén az amerikaiak által megszállt német landokban is érvényesült ez a tradíció. Bréma, Hessen, Baden-Württemberg és Bajorország polgárai 1946-47-ben népszavazással erősítették meg új alkotmányukat (s e tartományokban a közvetlen demokrácia a politikai rendszer intézményes eleme maradt később is). Az 1787-89-es amerikai alkotmányozás során a teljes körű népszavazási ratifikáció ugyan elmaradt, ám ezt az apró szégyenfoltot tökéletesen menti, hogy a világ legrégebbi alkotmányát kifejezetten egy e célra megválasztott testület, az alkotmányozó nemzetgyűlés (konvenció) készítette elő. Érdekes példa az Egyesült Királyság is, ahol a parlamenti szuverenitást semmi nem korlátozza. A briteknek nincs írott alkotmányuk, nem ismerik tehát az alkotmányossági felülvizsgálat intézményét, miként a minősített parlamenti többségét sem. Ám az alkotmányossági kérdések referendummal történő megerősítése ott sem csak tudományos viták tárgya. Az alkotmányozó népszuverenitás gondolata már a polgári forradalom idején megjelent - igaz, az első országos népszavazásra 1975-ig várni kellett. Ám azóta rendre felmerül, hogy a politikai és közjogi rendszert érintő alapvető változtatások nem történhetnek meg közvetlen állampolgári jóváhagyás nélkül. S itt ne csak az euró bevezetésének évtizedes kérdésére gondoljunk: már az 1997-es devolúciós - azaz Skóciának és Wales-nek nagyobb önállóságot adó - folyamatot is regionális népszavazások kísérték. A választási rendszer reformja sem képzelhető el népszavazás nélkül (erre az új kormányfő, David Cameron ígéretet is tett liberális koalíciós partnerének). Nagy-Britanniában az európai alapszerződések módosításai is rendre vitát kavarnak a népszavazásról - igaz, ezt az integráció miatti belpolitikai ellentétek és a belőlük nyerhető rövid és középtávú belpolitikai haszonszerzés reménye is élteti.
A kontinentális Európa egyes országaiban az alkotmány alkalmi módosítása is népszavazási jóváhagyást igényel - mint Írországban és Dániában. Máshol csak a teljes revízióhoz, vagyis egy új alkotmány elfogadásához kötelező a referendum (Ausztria, Spanyolország). Olaszországban a lakosság vagy a parlamenti képviselők egy része kezdeményezheti a már elfogadott alkotmánymódosítás népszavazás útján való eltörlését. A legáltalánosabb gyakorlat szerint az államfő vagy a parlament hatásköre és lehetősége referendumot kiírni az alkotmányozásról (Franciaország, Portugália). De még csak konkrét törvényi előírás sem szükséges az ilyen esetekre: sem Szlovákiában, sem Lengyelországban nem kötelező a népszavazás az alkotmánymódosításokról, a rendszerváltást követően mégis mindkét országban referendummal erősítették meg az új alaptörvényt.
Érdekes módon a magyar politikai elit nem is olyan rég még szintén támogatta, s magára nézve elfogadta hatalmának ezt a korlátozását. Amikor az Országgyűlés 1996-ban nekiveselkedett az alkotmányozásnak, indító határozatában és alkotmánytervezetében nemcsak a kétharmados többség kívánalmánál szigorúbb feltételeket rögzített, de azt is, hogy az új alaptörvényt népszavazás erősítse meg. A második, 1997-es változat már nem csupán a ratifikációt kötötte népszavazáshoz, de arra is lehetőséget teremtett volna, hogy - olasz mintára - a parlamenti kétharmad alkalmi alkotmánymódosításai ellenében, az eltörlésükre népszavazási kezdeményezést lehessen indítani. A mai ellenzék biztosan nyugodtabban aludna, ha mindez szerepelne a most hatályos szövegben. Az új alkotmány tervezetének utolsó, 1998-as változata már nem tartalmazott kötelező népszavazási előírást a hatályba lépésre - csupán annyit, hogy 300 000 választó kezdeményezésére mégis a nép joga lett volna kimondani a végső szót. Aztán 1998-ban az alkotmányozás és ennek népszavazási kötelmei is lekerültek a napirendről - s többé nem is bukkant fel a kérdés. Meglepő módon még az elmúlt időszakban sem, amikor egyre világosabbá vált, hogy az új kormánytöbbség alighanem megkapja a kétharmadot - még ha a kampányban nem is kért alkotmányozó felhatalmazást. Részben azért alakulhatott ez így, mert a népszavazás megítélése a napi politikai ízléstől függ, részben pedig azért, mert az Alkotmánybíróság furcsa kitérői miatt mára teljességgel kiszámíthatatlanná vált, lehet-e szavazás egy kezdeményezésből, vagy sem.
Az alkotmánymódosítások népszavazási ratifikációja ellen sokan azzal érvelnének, hogy így a parlamenti és kormányzati munka lelassulna: csakhogy a jó kormányzáshoz sem alkotmányozó többség, sem alkotmánymódosítás nem kell. Az elmúlt két évtizedben a mindenkori parlamenti többség rövid távú politikai céljai érdekében módosítgatta az alkotmányt, sokszor megerőszakolva alapjogi jellegét, szellemiségét. Nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt sem, hogy a magyar alkotmány - több mással ellentétben - deklarálja a népszuverenitás elvét. Ennek lehetne biztosítéka az alkotmánymódosítás kötelező társadalmi kontrollja - már csak azért is, mert az alkotmánymódosítás esetében logikus módon elmarad az alkotmánybírósági felülvizsgálat lehetősége. Az AB ugyanis nem lehet alkotmányozó. De mi indokolhatja, hogy a választópolgárok közössége se legyen az?
Az új alkotmányból ma még csak a céldátum, 2012 látszik. Akik azzal indokolják a népszavazás szükségtelenségét, hogy Orbán Viktor és a Fidesz úgyis biztosítani tudja magának a népi többséget, szerintem tévednek. Semmi sem garantálja - és szerintem ezzel a Fidesz vezetői is tisztában vannak -, hogy kétévi nehéz kormányzás után milliós tömegek fogják támogatni őket. Ugyanakkor a Fidesz az elmúlt években nem győzte eleget reklámozni a közvetlen társadalmi kapcsolatokat - a "polgári körök", a "Nemzeti Petíció" meg a "nemzeti konzultáció" pártja bajosan érvelhetne most a népszavazás ellenében.
Mi több, elvárható az is, hogy a rendes népszavazási szabályok helyett szigorúbb követelmények érvényesüljenek - ha már első törvényünkről van szó. Elképzelhetetlen, hogy a választók 25 százaléka döntsön alkotmányos kérdésekben - ezért szükséges a részvételi küszöb visszaállítása. A választók többségének el kell mennie szavazni. Ám ez is csak a részleges módosítások esetében legyen elegendő! Egy új alkotmány elfogadása még ennél is szigorúbb feltételeket kíván: az összes választópolgár többségének támogató szavazatát.
*
Meggyőződésem, hogy az alkotmányozás és egy új alaptörvény elkészítésének említése nem ördögtől való - akár félelnöki kormányzati rendszerünk is lehet, az sem lenne kevésbé demokratikus, mint a mostani, csak más. Az első mérce arra, hogy mit gondoljunk az új rendszerről, az lesz, hogy mi módon történik parlamenti előkészítése, kidolgozása, és milyen többséghez kötik a sikeres ratifikációt.
Ám e kívánatos népszavazás az ellenzékre, a nyilvánosságra, a közszereplőkre is komoly feladatot róna: itt lesz az ideje bepótolni az elmúlt húsz év mulasztásait, és újragondolni, megvitatni alkotmányos-politikai rendszerünknek, a közösség együttélésének alapjait. Ehhez nem kell mindenkit politológussá és alkotmányjogásszá nevelni - de le kell folytatnunk a racionális, higgadt vitákat. Ezek híján ugyanis a politikai közösség tagjaiban sem egymás, sem az intézmények iránt nem születik meg a bizalom. Akkor pedig - ahogy azt sok ország példája igazolja - írhatunk akármilyen gyönyörű, akármilyen demokratikus alkotmányt, valódi legitimáció híján nem fog érni semmit. Csak újabb csalódáshoz, szélsőséghez, kudarchoz vezet majd.
A szerző politológus, egyetemi tanársegéd (ELTE TÁTK).
