Halmai Gábor
Az államfõválasztás kérdésében tartandó esetleges népszavazás ügye szokásosan megosztja a politika szereplõit, de legalább ennyire az alkotmányjogászok örvendetesen népes táborát is. Az ügy, túl a politikán, alkotmányos berendezkedésünk alapkérdéseit veti fel, amelyek jelentõségükben messze túlmutatnak azon a - nyilvánvalóan szintén nem mellékes - kérdésen, hogy hogyan hívják majd a Magyar Köztársaság elnökét 2000 júliusától. Az egyik fõ kérdés, melyre elõbb-utóbb választ kell adnunk, hogy milyen legyen a viszony a közvetlen és a képviseleti demokrácia, ezen belül is a népszavazás és a parlament által elfogadott alkotmány között? Ennek az eminens alkotmányelméleti kérdésnek a fényében szeretném vizsgálni a most újonnan kirobbant vitát az elnökválasztás módjának népszavazás útján történõ megváltoztatásáról. Három részkérdésre igyekszem választ adni. Az elsõ: mi az adekvát módja az államfõválasztásnak az 1989-ben kialakított alkotmányos rendszerben? A második: ki lehet-e írni a népszavazást a jelenlegi alkotmányos rendelkezések alapján? A harmadik pedig: milyen alkotmányos nehézségeket idézne elõ egy eredményes referendum?
Hogyan válasszunk elnököt? A köztársasági elnök választásának módja körüli vita újra és újra visszatérõ kísérõjelensége az alkotmányos rendszerváltásnak. 1989 szeptemberében, a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások megállapodásának aláírásakor a korábbi állampárt és az Ellenzéki Kerekasztal résztvevõinek egy része (mindenekelõtt az MDF és a KDNP) a közvetlen elnökválasztás mellett volt. Az MSZMP-t nyilvánvalóan az vezérelte, hogy így látta garantáltnak hatalma egy részének átmentését az államfõi tisztségbe, aminek Pozsgay Imre kétségtelen esélyese lett volna az ellenzék ismeretlen jelöltjeivel szemben. Az SZDSZ, a Fidesz, a kisgazdapárt és a Szociáldemokrata Párt azért nem akadályozta meg a megállapodás megkötését, mert bíztak abban, hogy az akkor már útjára indított "négyigenes" népszavazás útját állja a nép általi államfõválasztásnak és ezzel Pozsgay sikerének. Jól számítottak. Az utódpárt, az MSZP 1990 nyarán tett még egy népszavazási kísérletet a közvetlen elnökválasztás alkotmányba foglalására, de ez a választók érdektelensége miatt kudarcba fulladt. Most újra az MSZP vetette fel az újabb népszavazás lehetõségét ebben a kérdésben. Kis János meg is vádolja õket azzal, hogy akciójuk egyik célja a Nemzeti Kerekasztalnál kötött alkotmányos egyezség visszavétele (Alkotmányos zûrzavar felé. Gondolatok a népszavazás ügyérõl. Magyar Hírlap, 1999. április 10.).
Ez a vád azonban nem bizonyítható. Amit viszont a szocialisták elismernek, hogy ti. meg akarják akadályozni Torgyán József köztársasági elnökké választását, az nem kevésbé legitim politikai cél, mint ami annak idején az SZDSZ-t vezérelte Pozsgay elnökségének megakadályozásában. Maga Kis János is úgy érvel, hogy a "féregirtó", "haragnapjás" Torgyán nem lehet a nemzet egységének megtestesítõje, az államszervezet demokratikus mûködésének õre. De vajon egy államfõjelölttel szembeni fenntartások indokolják-e az alkotmányos berendezkedés egyik elemének, az Országgyûlés általi elnökválasztásnak a megváltoztatását? Ha nem vagyunk doktrinerek, erre a kérdésre azt kell válaszolnunk: attól függ, az alkotmányos rendszer milyen mértékû változását jelentené a módosítás, és vajon nem borítaná-e fel annak konzisztenciáját. A módosítás ellenzõi közül többen érveltek azzal, hogy a magyar parlamentáris kormányzati rendszerrel nem egyeztethetõ össze a nép által választott köztársasági elnök. Magam úgy vélem, egy többé-kevésbé súlytalan elnök esetében valóban nem indokolt a nagyobb legitimitást nyújtó közvetlen választás, de nem is okoz alkotmányossági problémát mindaddig, amíg az államfõ hatásköreit nem szélesítjük. A kisgazdapárt a nép általi választással együtt folyamatosan javasolja - 1995-ben még népszavazásra is vitte volna, sikertelenül - az elnöki hatáskörbõvítést, ami valóban prezidenciálissá alakítaná a parlamentáris kormányformát. De a népszavazás által legitimált elnök önmagában még nem jelent elnöki rendszert. Erre példa lehet Ausztria. Akkor pedig miért baj az, ha az országnak olyan képviselõje van, aki elfogadott és népszerû? Ha nincsenek alkotmányossági ellenérvek a közvetlen elnökválasztással szemben, akkor miért ne lehetne figyelembe venni, hogy a közvélemény-kutatási eredmények szerint a megkérdezettek 87 százaléka a közvetlen választást támogatja (lásd a TeleDirect telefonos gyorsfelmérését, Magyar Hírlap, 1999. április 17.)? Sõt a politika - horribile dictu - azt is mérlegelhetné döntésekor, hogy ugyanezen felmérés megkérdezettjeinek 55 százaléka úgy véli: a közvetlen elnökválasztás demokratikusabb a közvetettnél, 22 százalékuk szerint az államfõrõl nem pártszempontoknak kell dönteniük, 15 százalékuk pedig egyenesen azért voksolt a nép általi választásra, mert nem akarja, hogy a legnépszerûbb politikus után a legnépszerûtlenebb legyen a Magyar Köztársaság következõ elnöke.
Nézzük mármost a második kérdést: vajon ki lehet-e írni a népszavazást?
Mint ismert, az Országos Választási Bizottság az elmúlt héten úgy döntött: nincs akadálya a népszavazás kiírásának. Az OVB a döntését arra alapozta, hogy 1997 júliusa óta a hatályos alkotmány része az a passzus, amely szerint az alkotmánynak csak a népszavazásról és népi kezdeményezésrõl szóló rendelkezései nem lehetnek országos népszavazás tárgyai. A jogértelmezés legelemibb szabályai szerint ebbõl szerintem is az következik, hogy az alaptörvény minden egyéb szabálya kérdésében kiírható népszavazás. (Ha ugyanis az alkotmányozó meg akarta volna tiltani a népszavazás útján történõ alkotmánymódosítást, akkor az alkotmány egészét jelölte volna meg a kizárt tárgyak között.) Ugyanakkor két alkotmányjogász kollégám és Kis János az Alkotmánybíróságnál kifogást emelt az OVB döntésével szemben. Azzal érvelnek, hogy az alkotmányvédõ testület egy 1993-as döntése az alkotmány 2. §-ának népszuverenitásra vonatkozó rendelkezésének értelmezése alapján megtiltotta az alaptörvény népszavazási úton történõ módosítását, amit a sikeres népszavazás maga után vonna. Az alkotmánybírósági érvelés lényege a következõ: "A Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsõdleges formája a képviselet." Ugyanakkor a már említett, 1997. júliusi alkotmánymódosítás megváltoztatta az alaptörvény hatályos szövegét, utat nyitva a népszavazásos alkotmánymódosítás számára. Tovább bonyolítja azonban a helyzetet, hogy az Alkotmánybíróság újabb, 1997 októberében kihirdetett határozata az idézett 1993-as döntéstõl eltérõ felfogást tartalmaz képviseleti és közvetlen demokrácia viszonyával kapcsolatban. Az alkotmánybírák ugyanabból az alkotmányi rendelkezésbõl, amelybõl korábban a képviseleti demokrácia primátusát vezették le, most arra az értelmezésre jutottak, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás "a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll". Vagyis a képviselet négy évvel korábban megfogalmazott elsõbbsége csak azokra az esetekre igaz, amikor az ügyben nincs napirenden népszavazás. Ezzel a határozattal az alkotmánybírák a közvetlen és közvetett demokrácia viszonyát illetõen mintha feladták volna korábbi, a közvetett hatalomgyakorlást elõnyben részesítõ felfogásukat. Maguk az alkotmánybírák egyébként az 1997. júliusi alkotmánymódosítással magyarázták a népszuverenitás közvetlen és közvetett formáinak eltérõ alkotmányos megítélését az 1993-as határozatban egyfelõl és az 1997-esben másfelõl.
Akárhogyan is, a helyzet az újabb alkotmánybírósági döntés elõtt a következõképpen áll. Egyidejûleg létezik egy alkotmányos elõírás, ami a népszavazásra vonatkozó passzusok kivételével lehetõvé teszi az alkotmány rendelkezéseinek referendummal történõ módosítását, ugyanakkor érvényben van az Alkotmánybíróság 1993-as határozata, ami ezt tiltja, illetve az 1997-es állásfoglalás, ami viszont ez utóbbit teszi kérdésessé. Hogyan oldhatják fel ezeket az ellentmondásokat az alkotmánybírák?
Az egyik lehetséges megoldás, hogy választanak az ellentétes passzusok közül, és eldöntik a kérdést. Így járt el a bírák többsége 1990 októberében, a halálbüntetés eltörlésekor, amit az alaptörvény 54. §-a elvileg nem írt elõ kényszerítõ módon, a 8. § (2) bekezdése viszont igen. Az alkotmánybírák végül is azon az alapon döntöttek a két ellentétes rendelkezés közül az utóbbi alapján a halálbüntetés alkotmányellenessége mellett, hogy az késõbb került be az alaptörvénybe. Ha ezt az érvelést követnék most is, akkor az 1997-bõl származó alkotmányos rendelkezés alapján meg kellene engedniük a népszavazás kiírását. Ha viszont a mára kevésbé aktivistává vált testület a Schmidt Péter különvéleményében ajánlott megoldást választja, akkor nem dönt az ügyben, hanem felszólítja az alkotmányozót, hogy maga tisztázza az alkotmányon belüli ellentmondást. Ebben az esetben aligha lesz népszavazás jövõ év közepéig, hisz a parlamentben nincs meg az ehhez szükséges kétharmados többség. Magam úgy gondolom, hogy az 1997-es alkotmánymódosítás átgondolatlan volt, és az valóban ellentétes a népszuverenitásnak a magyar alkotmányos rendszerben helyes felfogásával. Ugyanakkor nem lehet figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy az alkotmány népszavazási úton történõ módosításának ez a lehetõsége ma része a magyar alaptörvénynek, míg a tilalomra vonatkozó korábbi alkotmánybírósági fejtegetések csak egy - kétségkívül logikus - lehetséges értelmezését jelentik a népszuverenitás felfogásának, amit ráadásul maga az Alkotmánybíróság relativizált 1997-ben. Kis János említett, a népszavazás következményeit is taglaló írásában nemcsak amellett érvel - szerintem egyoldalúan -, hogy a népszavazás a jelenlegi alkotmányos szabályozás alapján nem írható ki, hanem azt is elõrevetíti - nem minden alap nélkül -, hogy az eredményesen lebonyolított népszavazás súlyos alkotmányos válság elõidézõje lehet. Aggályait arra alapozza, hogy ha a népszavazás arra kötelezné az Országgyûlést, hogy módosítsa az alkotmány elnökválasztási szabályait, a nép ezzel elvonná a törvényhozó és alkotmányozó parlament ilyen jogkörét; ráadásul a képviselõk nem is lennének kötelezhetõk a népszavazás eredményének megfelelõ tartalmú alkotmánymódosító törvény elfogadására. Ezek reális ellentmondások, de nem feloldhatatlanok. Ami a törvényhozási monopóliumot illeti, azt kétségkívül elõírja az alkotmány 19. §-a, midõn úgy rendelkezik, hogy az Országgyûlés népszuverenitásból eredõ jogait gyakorolva törvényeket alkot. Ugyanakkor ez a törvényhozási jogkör az alkotmány szerint sem befolyásmentes. Befolyásolják például az Alkotmánybíróság döntései. Ha ugyanis az alkotmánybírák mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapítanak meg, határidõ kitûzésével kötelezhetik a parlamentet törvényalkotásra. De a törvényhozás korlátját képezi az alkotmány értelmében a népszavazás is. Ezt támasztja alá az alaptörvény két új, ugyancsak 1997-ben elfogadott rendelkezése. Az egyik értelmében országos népszavazás tárgya az Országgyûlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, a másik szerint pedig az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyûlésre kötelezõ. Vagyis azt lehet mondani, hogy a népszavazási döntés nyomán a parlament éppúgy köteles törvényt alkotni, miként az alkotmánybírósági döntés végrehajtására. Ha a népszavazás úgy döntene, hogy a köztársasági elnököt a nép válassza, akkor az Országgyûlés éppúgy köteles elfogadni az ilyen tartalmú alkotmánymódosítást, miként a minapi alkotmánybírósági verdikt alapján ez év december 15-ig köteles szabályozni a parlament ülésezési rendjét a házszabályban.
Igen ám, de az Országgyûlést mint testületet kötelezõ döntések miként kötelezik az egyes képviselõket? Nem áll-e ellentétben a szabad mandátum elvével, ha a képviselõ kénytelen megszavazni egy törvényszöveget?
Az egyik gond ezzel az érveléssel, hogy a szabad mandátum elve nem alkotmányos elv, tehát nem állítható szembe a népszavazás kiírhatóságának alkotmányos passzusával. Az alkotmány mindössze a képviselõk közelebbrõl meg nem határozott tartalmú függetlenségérõl szól, amit a tiszteletdíj és egyéb kedvezmények biztosítanak. A képviselõk utasíthatóságának kizárására vonatkozó rendelkezést tartalmaz ugyan a házszabály, ez azonban megítélésem szerint nem akadálya sem az alkotmánybírósági, sem a népszavazási "kötelezésnek". Persze arra már nem terjed ki a kötelezés, hogy pontosan milyen szövegezéssel szülessenek meg a szabályok - de erre nézve a képviselõk nincsenek is elzárva módosító indítványok tételétõl. Vagyis az Alkotmánybíróság aligha dönthetne megalapozottan az aláírás megtagadása mellett pusztán azért, mert attól lehet tartani, hogy az abban érdekelt politikai pártok szabotálni fogják a népszavazás eredményének végrehajtását. Ugyanakkor kétségtelenül megnyugtatóbb lenne, ha a törvényhozó további szabályokkal megpróbálná garantálni a népszavazási döntés végrehajthatóságát. Erre az Alkotmánybíróság adott esetben akár mulasztás megállapításával is kötelezhetné.
Az általam felvetett három kérdésre röviden válaszolva tehát úgy gondolom, nem lenne ellentétes a magyar alkotmányos berendezkedéssel a köztársasági elnök közvetlen választása; az erre vonatkozó népszavazás - alapvetõen az 1997-ben elfogadott hibás alkotmánymódosítás miatt - kiírható; és végül a népszavazás eredménye végrehajtandó és végrehajtható lenne. Ennek a forgatókönyvnek az egyetlen alkotmányos alternatívája az lenne, ha maga az alkotmányozó gondolná végig újra a közvetlen és képviseleti demokrácia és ezzel összefüggésben a népszavazás és az alkotmány viszonyát. Ennek során kiiktatható lenne az alkotmány népszavazással történõ módosításának lehetõsége, de egyszersmind a parlament - hallgatva a köz véleményére - alkotmányba foglalhatná a nép általi elnökválasztást.
