Magyarországon nincs és nem is volt alkotmányon kívüli helyzet. Vészforgatókönyvekre semmi szükség. Inkább arra van szükség, hogy a politika főszereplői visszatérjenek a harcias nyilatkozatoktól a hétköznapi beszédmódhoz. Higgadtságra van szükség, távolságteremtésre, gondolkodásra.
Mert azért nagy baj van. Kormány és ellenzék közös erővel olyan helyzetet állított elő, melyet külön-külön mindannyian szerettek volna elkerülni. Az összes parlamenti párt egyetértett abban, hogy Magyarországnak jó, ha felvételt nyer a NATO-ba. Kivétel nélkül tisztában voltak vele, hogy az ország nemzetközi érdekeit sérti, ha az elrendelt népszavazás vitássá, megvalósulása kérdésessé válik. És mégis, egymás lépéseire adott válaszaik sorozata létrehozta a senki által nem kívánt eredményt.
Hibázott az ellenzék, amikor azt követelte, hogy a NATO-népszavazást, ahol a parlamenti pártok mind ugyanazon az oldalon állnak, kössék össze a földtulajdonról kezdeményezett népszavazással, mely mélyen megosztja a parlamentet. Hibázott a kormány, amikor elébe ment a követelésnek. Hibázott az ellenzék, amikor a földtulajdon ügyében olyan kérdéshez gyűjtött aláírásokat, melyről a megkérdezett csak nagy nehézségek árán tudja eldönteni, hogy voltaképp mit is tartalmaz. Hibázott a kormány, amikor ezt a kérdést a sajátjaira cserélte ki. Hibázott a parlamenti többség, amikor határozatot hozott a kormány kérdéseinek népszavazásra bocsátásáról, már azt követően, hogy a házelnök kézhez vette az ellenzéki kezdeményezést megtámogató 280 ezer aláírást. Hibáztak az alkotmánybírák, akik elfogadható indok nélkül megváltoztatták saját korábbi döntésüket arról, hogy jogukban áll-e dönteni népszavazást elrendelő vagy az elrendelést megtagadó országgyűlési határozatokról. Az alkotmánybírósági döntés után újfent az ellenzék követett el hibát, mert a kormány engedményének fejében sem volt hajlandó hozzájárulni, hogy a NATO-népszavazást elválasszák a földkérdéstől. Amikor cikkemet írom, az Alkotmánybíróság már meghozta második döntését; a kormány szabad kezet kapott a kettéválasztásra. Így tehát november 16-án mégiscsak népszavazás lesz. Nem biztos azonban, hogy a nép is ott lesz.
Hogyan állhatott elő ez az abszurd helyzet? Közkeletű vélekedés szerint úgy, hogy politikusaink önző és belátás nélküli emberek, akik rendre fölébe helyezik szűkös pártérdekeiket az ország érdekének, saját előnyeikért versengenek ott, ahol összefogásra volna szükség.
Vitatkoznék ezzel a nézettel. Nem hiszem, hogy a magyar politikusok sokkal rosszabb emberek volnának, mint a választók átlaga. Persze nem is jobbak. De a demokrácia működőképessége nem múlhat azon, hogy a közélet szereplői a patrióta erény bajnokai-e. A demokráciának akkor is működnie kell, ha a zoon politikon nem jobb, mint amilyen. A rendszer írott és íratlan szabályainak úgy kell a politikai siker feltételeit alakítaniuk, hogy a politikus számára ne legyen hasznos az, ami a köz szempontjából egyértelműen előnytelen.
Ezért azt javaslom, ne vesztegessük az időt a politikusok ócsárlására. Azon gondolkozzunk inkább, hogy a rendszer miért nem tudta úgy szabályozni kölcsönös válaszaikat, hogy a végeredmény ne az ellenkezője legyen annak, amit akartak. Ha ezt sikerül megértenünk, akkor arról is tudni fogunk valamit, hogyan lehet a mostani krízis megismétlődését elkerülni.
Próbáljuk hát először tisztázni, mi vezetett a kiélezett helyzethez, melyben az események kicsúsztak az államélet szereplőinek ellenőrzése alól. Majd pedig nézzük meg, mi hiányzott ahhoz, hogy a helyzetet - bármilyen nehéz - mégiscsak kezelni tudják.
A történetet alakító körülmények közül két szerencsétlen időbeli egybeesés emelkedik ki; ezek külön-külön is hihetetlenül beszűkítették volna a politikai kompromisszum mozgásterét. Először, a NATO-hoz való csatlakozás ugyanakkor vált esedékessé, amikor napirendre került a földtörvény módosítása. Mihelyt a két ügy összekapcsolódott, a NATO-népszavazás ügyében is polarizálódott a parlament, és megmerevedtek a frontok.
A másik tényező a választások közelsége. Nyilvánvaló, az ősz végén megrendezendő népszavazás nem csupán a föltett kérdés sorsát dönti el - komoly hatással lehet a tavaszi parlamenti tisztújítás eredményére is. Ha a NATO-népszavazás érvényes lesz és az igenek többségét hozza, az a kormánypártok választási esélyeit javítaná. Ha lesz érvényes népszavazás a földről, és az ellenzék kérdésére a résztvevők többsége igennel felel, az visszavetné a kormánypártokat és javítaná az ellenzéki pártok kilátásait. Az elmozdulás döntő hatású lehet, meghatározhatja, hogy milyen kezdő helyzetből és milyen lendülettel vágnak bele a pártok a közvetlen választási kampányba.
Ráadásul mindenkinek nagyon sok a vesztenivalója. A szocialistáknak azért, mert a nyár vége óta ismét reményük van rá, hogy abszolút többséget szerezzenek. A kisgazdáknak azért, mert támogatottságuk érezhetően kezd visszaesni. A Fidesznek azért, mert csak az MSZP összecsuklása esetén nyerhet választásokat. Az SZDSZ-nek azért, mert a választási kampánytól csak akkor remélhet sikert, ha már előbb, a népszavazás svungjával megindul fölfelé. Az MDF-nek és a kereszténydemokratáknak azért, mert a kiesés rémével küzdenek.
Jól bejáratott demokráciákban is adódnak ilyen kiélezett helyzetek. De ott a politika szereplői általában képesek rá, hogy együttesen úrrá legyenek az eseményeken. A demokratikus politikának vannak védelmi vonalai, melyek időben megállítják a nem kívánt folyamatok öngerjesztését.
A legbenső védelmi vonal a parlamenti magatartás íratlan szokásaiban áll. A mindenkori kormánytöbbség tartózkodni szokott tőle, hogy számszerű fölényét minden téren maradéktalanul érvényesítse. Lemond róla, hogy az országgyűlési bizottsági tisztségeket a mandátumok arányában osszák el: helyeket enged át az ellenzéknek. Nem változtatja meg egyoldalúan a kormánypártok és az ellenzéki pártok viszonyát szabályozó rendelkezéseket (például a házszabályt) akkor sem, ha ehhez kellő többséggel rendelkezik. Nem nyúl ellenzéki támogatás nélkül az alkotmányhoz, nem módosítja a választások közeledtével a választási törvényt és így tovább. Cserében a mindenkori ellenzék is önmérsékletet tanúsít azokban az ügyekben, amelyek a két oldal összehangolt együttműködését igénylik.
Ha ezek a szokások egyszer már megszilárdultak, nagy biztonsággal működnek. Amikor rajta van a sor, minden fél nyugodtan tehet gesztust a másiknak; bizton számíthat rá, hogy amíg ő nem szakítja meg a kölcsönös engedmények láncolatát, addig vele szemben sem fognak ilyet tenni. S azt is tudja, hogy a szokás felrúgásából származó, rövid távú előny nem éri meg a hosszú távú veszteséget, amit az okoz, hogy a jövőben soha nem számíthat a másik fél lojális együttműködésére.
Csakhogy a szokást először létre kell hozni, és ez sokkal nehezebb dolog, mint fenntartani, ha már kialakult. Az együttműködés kezdetben még borulékony. Még bárki bármikor azt gondolhatja, ha ő most lemond egy rövid távon bezsebelhető nagy haszonról, az áldozat hosszú távon nem fog megtérülni neki, mert a másik fél úgysem fog ellenállni a hasonló csábításoknak.
Ezért a parlamentáris szokások csak akkor szilárdulhatnak meg, ha az a fél, aki többet tud adni - a mindenkori kormánytöbbség -, nagyvonalúan és kitartóan gyakorolja az önmérséklet és az egyoldalú gesztusok politikáját egészen addig, amíg a szabályok meg nem szilárdulnak. Erre sem az 1990-1994 közötti, sem a mostani kormánykoalíció nem volt képes. Bár hivatalba lépésekor mind az Antall-kormány, mind a Horn-kormány generózus ajánlatokat tett ellenzékének (ebből lett 1990-ben az MDF-SZDSZ-paktum, 1995-ben az alkotmányozási paktum), a kezdeti nagyvonalúság mindkét esetben idő előtt elpárolgott - sokkal hamarabb, semhogy maradandó nyomot hagyott volna a politikai viszonyokon. Az árat most fizetjük.
De ahol a kölcsönös mértéktartás szokásszabályai nem működnek, ahol senkit nem tartanak vissza íratlan játékszabályok attól, hogy bármikor elmenjen törvényes lehetőségeinek határáig, ott még mindig működhetnék a következő védelmi vonal: a törvénytisztelet. Az tehát, hogy legalább a törvényes lehetőségeken nem lépnek túl a felek, hanem mindenki akkurátusan ragaszkodik a jog betűjéhez és szelleméhez. A mai Magyarország még távol van attól, hogy a törvények kielégítő mértékben betartassanak. A polgárok mindennapi életében is, a politikában is. Még nagyon könnyen megtörténik, hogy a kormány vagy a parlament elmegy a törvénysértésig, ha nem kell azzal számolnia, hogy egy alkotmányos hatalom visszakényszeríti a jog előírásai közé. A mai népszavazási ügyben csak a törvény szellemével kerültek ellentétbe, de bőven van példa a törvény betűjének nyílt megsértésére is. Olyan esetre fogok hivatkozni, mely közvetlenül kihatott a mostani krízis alakulására, s melyben kormány és parlamenti ellenzék kéz a kézben sétáltak át a törvény előírásain.
1995 novemberében a parlamenten kívüli Munkáspárt közel 180 ezer aláírást nyújtott be az Országgyűlésnek, népszavazást kezdeményezve a következő kérdésről: "Akarja-e Ön, hogy Magyarország a NATO tagja legyen?" Az aláírások közül több mint 140 ezer hitelesnek bizonyult. Az akkor hatályos szabály értelmében 100 ezer hitelesített aláírás megléte esetén az Országgyűlés köteles lett volna mérlegelés nélkül ügydöntő népszavazást elrendelni. Ehelyett, olyan indokokra hivatkozva, melyeket a jog nem ismer, elutasította a Munkáspárt kezdeményezését. Egyetlen parlamenti párt sem fordult szembe a törvényszegéssel.
Persze a törvénytisztelet nem magától válik szokássá: a hatalommegosztás, az alkotmányos fékek és ellensúlyok működése teszi az államélet szereplőinek érdekévé, hogy megtartsák a törvényeket. Ez tehát a következő védelmi vonal: a jogállami felügyeleté, melyet a kormánnyal és az Országgyűléssel szemben elsősorban az Alkotmánybíróság gyakorol.
Vitathatatlan: fennállása óta az Alkotmánybíróság nagyon sokat tett azért, hogy Magyarországon a jog legyen az úr, ne a hatalmi önkény, s hogy a kormány és a parlament is alávesse magát a törvények uralmának. De számos esetben maga az Alkotmánybíróság is megsértette ezt a kívánalmat. Mostani döntése is ellentmondásos.
Egyfelől lehetetlenné teszi, hogy a jövőben megismétlődjék az, amit a Munkáspárt kezdeményezésével csinált a parlament. Továbbá eltöm egy joghézagot: tisztázza a kötelezően elrendelendő (aláírásokkal megtámogatott) és a mérlegelés alapján kiírható (a kormány, az államfő vagy országgyűlési képviselők által kezdeményezett) népszavazás rangsorát, és meghatározza, hogy mely ponttól fogva állítja meg a kötelezően elrendelendő népszavazás kezdeményezése a mérlegelhető népszavazási kezdeményezést. Mindez előbbre viszi a joguralom ügyét. De másfelől az Alkotmánybíróság újabb jogbizonytalanságot is teremtett. Részint azzal, hogy kielégítő indok nélkül változtatott ítélkezési gyakorlatán. Részint azzal, hogy alkotmányértelmezés útján új hatáskört kreált magának, s azt mindjárt a folyamatban lévő ügyre is kiterjesztette.
A Munkáspárt elnöke annak idején az Alkotmánybírósághoz fordult a parlament döntése ellen. Az indítvány, egyebek közt, alkotmányossági panasz vizsgálatát kérte a testülettől. A bírák azt felelték, hogy a népszavazási törvény csak abban az esetben tesz lehetővé alkotmányossági panaszt, ha a kifogásolt határozat az aláírások eredménytelen hitelesítésén alapul. Szűk két esztendővel később oda döntöttek, hogy az alkotmányossági panasz lehetőségének korlátozása alkotmányellenes, és a megszorítás törlése útján kiterjesztették hatáskörüket az olyan esetekre, mint a mostani - meg a két év előtti.
Ha a testület 1996 januárjában ugyanúgy dönt, mint most, az 1997. október 7-i országgyűlési határozat nem született volna meg. Ha 1997 októberében ugyanúgy dönt, mint 1996 januárjában, akkor az október 7-én elrendelt NATO-népszavazás nem került volna veszélybe.
Az alkotmánybírák azt nyilatkozzák, hogy a két eset különbözik, mivel az Országgyűlés időközben módosította az alkotmányt: kikerült az a mondat, mely szerint "országos népszavazást az Országgyűlés rendelhet el" (19./5/ bekezdés), és bekerültek a népszavazás alapvető szabályai (28/B-D). Ily módon egyrészt a népszavazás alkotmányos alapjoggá vált, másrészt az alkotmány most már egyértelművé teszi, hogy a népszavazás elrendelése kapcsán az Országgyűlést nem (mindig) illeti meg a végső döntés (l. "Lábady alkotmánybíró tisztázó véleménye", MH, 1997. október 16.).
Ám ez a magyarázat gyönge lábakon áll. Az alkotmány a módosítás előtt is az állampolgári alapjogok között tartotta számon a népszavazást (2./2/ bekezdés és 70./1/ bekezdés), a 28/B-D paragrafusok beiktatása az elvi helyzeten nem változtatott. Továbbá az utóbb törölt 19./5/ bekezdést korábban sem lehetett úgy értelmezni, hogy az Országgyűlés minden esetben szabad mérlegelés alapján dönt; ennek az értelmezésnek a népszavazási törvény kifejezetten ellentmondott azzal a - soha nem támadott - rendelkezésével, mely szerint 100 ezer hiteles aláírás együttléte esetén a parlament köteles elrendelni a népszavazást (10./1/ bekezdés). Egyszóval, ha az Alkotmánybíróság most megtehette, hogy az alkotmányossági panaszról szóló törvényhelyből törli az eredménytelen hitelesítésre utaló megszorítást, akkor ugyanezt megtehette volna 1996-ban is. Ha akkor nem tehette meg, akkor nem tehette volna meg most sem.
Nos, megteheti-e egyáltalán? Ez a kérdés veti föl a másik aggályt a határozattal szemben. Ha megteheti, akkor olyan hatalmi ággá lesz, mely kontrollálhatatlan módon, saját maga teremthet új és új hatásköröket önmagának. Úgy gondolom, hogy ez sérti a hatalmi ágak elválasztásának elvét, melyre a testület oly szívesen hivatkozik, és egész biztosan beleütközik egy másik alkotmányos elvbe, amit jogbiztonságnak neveznek. Kiszámíthatatlanná teszi ugyanis, hogy mikor tartozik a kormány vagy a parlament egy-egy lépésének elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
Mi történt volna, ha a kormány azt feleli az Alkotmánybíróságnak: Urak, az Önök döntése alkotmánysértő, nem vagyunk kötelesek betartani. Akkor valóban alkotmányon kívüli helyzet, alkotmányos válság keletkezik. Megesett már az ilyesmi szomszédaink némelyikénél, ahol gyengének bizonyult az utolsó védővonal is, az alkotmányőrök közjogi státusa iránti tisztelet. Ahol ez bekövetkezik, ott csak a puszta erő marad. Ott elő lehet venni a vészforgatókönyveket. A legutolsó védővonal azonban Magyarországon mindig is megbízhatóan működött. Most is pontosan tudni lehetett, hogy a kormány meg fog hajolni az alkotmánybírák állásfoglalása előtt, bármi legyen az. A legrosszabb soha nem fenyegetett.
Csakhogy ahhoz, hogy a demokratikus Magyarország sikeres ország legyen, a legrosszabb elkerülése nem elég. Olyan idők elébe nézünk, melyek egyszerre teremtenek kiélezett helyzeteket, s követelik meg a köztársaságtól, hogy az ilyen helyzeteket súrlódásmentesen kezelje.
Az első nyolc évben végbement a rendszerváltás. A következő nyolc évben az euro-atlanti világrendhez való csatlakozásunknak kell lezajlania. Ha ezt a feladatot sikerrel megoldjuk, akkor a ma élő nemzedékek egyetlen emberöltő leforgása alatt véghezvitték azt, ami a magyar nemzetnek évszázadokon át nem sikerült: a fejlett Európa szerves részévé tették hazánkat. Ha kudarcot vallunk, akkor újrakezdődik Magyarország lecsúszása.
Lássuk tisztán, nem csupán az a kérdés, hogy egyáltalán bekerülünk vagy nem kerülünk be. Hanem az is, hogy mikor kerülünk be, és milyen tárgyalási pozíciónk lesz a belépési feltételek kialkudásakor. Az az ország, melynek kormánya és ellenzéke nem képes egységesen fellépni a csatlakozás ügyében, melynek intézményei nem képesek a belső ellentéteket kezelni, nem lehet erős tárgyalófél sem a NATO-val, sem az Európai Unióval szemben.
Márpedig a csatlakozás óhatatlanul megrázza Magyarországot. Soha nem tartoztunk Európa legfejlettebb régióihoz. Az I. világháború végétől a rendszerváltásig terjedő hetven év alatt leszakadásunk egyre nőtt. Azokban az évtizedekben, amikor a mai unió területén légiesedtek az államhatárok, amikor szabaddá vált a munkaerő meg a tőke mozgása, mi egy olyan birodalomba voltunk bezárva, mely minden tagországot elzárt a többitől. A csatlakozás négy-öt év leforgása alatt sodor majd előre bennünket abba az állapotba, melyet Nyugat-Európa - kedvezőbb indulóhelyzetből - negyven-ötven év alatt ért el. A nagy indulatokat kavaró földvita az első jele a sokknak, amit a nagy sebességű felzárkózás okoz.
Ha a nyertesek között akarunk lenni, nem lehetnek olyan indulatos viták kormány és ellenzék között, hogy az euro-atlanti csatlakozás kérdésében ne egységesen lépjenek föl. Ki kell vonni az ország alapvető külpolitikai érdekeit a pártok - egyébként természetes - versengésének hatóköréből. De ez attól még nem fog megvalósulni, ha azt prédikáljuk a pártoknak, hogy helyezzék az ország érdekét a szűk pártérdekek fölé. Az ellenzék akkor tanúsít önmérsékletet a külpolitika kérdéseiben, ha azt tapasztalja, hogy hátrányosabb megbontania az összhangot, mint zavarba hozni a kormányt. Ennek pedig az a feltétele, hogy önmérsékletre számíthasson a kormány részéről ott, ahol a kormányé a kezdeményezés.
Milyen tanulságok adódnak ebből a mostani krízisre nézve? A sürgősebb kérdés nyilván a NATO-népszavazás ügye. Senki nem tudja megmondani a történtek után, hogy elmegy-e a választópolgárok több mint a fele szavazni. Kézenfekvő, hogy többen mennek el, ha a részvétel és az igen fontossága mellett nemcsak a kormánypártok kampányolnak, hanem valamennyi parlamenti párt. A kormánynak tehát érzékeltetnie kell, hogy az ellenzék számára előnyt jelent, ha beszáll a kampányba.
Egy jelzést már leadott: megígérte, hogy amíg nem dől el, mi lesz a földtulajdon ügyében kezdeményezett népszavazás sorsa, felfüggeszti a földtörvény módosítására beterjesztett javaslatának parlamenti tárgyalását. Sokat segítene, ha ezt a gesztust újabbak követnék. Célszerű volna előre közölni: ha az Alkotmánybíróság átengedné a kérdést, a kormány együttműködnék az ellenzékkel a legkedvezőbb időpont kiválasztásában. S azt is érdemes fontolóra venni, nem volna-e jó a moratóriumot eleve kiterjeszteni a következő parlamenti ciklus kezdetéig, bármi legyen is a népszavazás sorsa.
Megérik a kormánynak ezek a gesztusok? Véleményem szerint igen. Tudnia kell, hogy a saját sikere függ attól, képes-e kiszámítható, bizalmi viszonyt teremteni az ellenzékkel az euro-atlanti csatlakozás éveiben.
Ha a NATO-népszavazás ügyét így kezeli, akkor már tett valamit a földtulajdon körüli konfliktus enyhítéséért is. Valamit, de nem eleget. Az ellentét itt valódi, mély, és ugyanakkor rosszul van felállítva. Az ellenzék teljes embargót akar a külföldi vevőkre, miközben szeretne hallgatni róla, hogy a külföldiek távol tartása a magyar gazdaság nyitottságának már a mai fokán is megvalósíthatatlan, az Európai Unióhoz való csatlakozást pedig egyenesen kizárja. A kormány meg akarja nyitni a földvásárlás lehetőségét a Magyarországon működő gazdasági társaságok előtt, miközben igyekszik hallgatni róla, hogy ez az embargó részleges feloldásával egyenértékű. Ezért aztán nem arról zajlik a vita, hogy előnyös-e a magyar társadalom számára a földpiac megnyitása, hanem arról, hogy ki a rosszhiszemű. A kormány akarja-e a magyar földet suttyomban átjátszani az idegenek kezére, vagy az ellenzék akarja suttyomban megakadályozni bejutásunkat az Európai Unióba.
De valójában mégiscsak arról van szó, hogy milyen előnyök és hátrányok származnak a földpiac felszabadításából, kik lesznek az előnyök haszonélvezői, és kik fognak hátrányt szenvedni, kiket indokolt a társadalomnak kárpótolnia veszteségeiért. Csakhogy a helyzet nem kedvez az egyenes beszédnek. A lakosság nagyobbik részéből ma még erős érzelmi ellenállást vált ki a gondolat, hogy külföldi vevőket engedjenek be a hazai földpiacra. Ezért aztán mindkét oldal ódzkódik attól, hogy tiszta vizet öntsön a pohárba, mert attól tart, hogy azt riválisa azonnal ellene fordítaná. Ha a kormány nyíltan beismerné, hogy földtörvénye lazít a külföldieket sújtó tilalmakon, az ellenzék tüstént lecsaphatna. Ha az ellenzék azzal lépne a választók elé, hogy igazából a liberalizálás mértékéről és üteméről van vitája a kormánnyal, a kormánypártok tüstént visszavághatnának.
Legkésőbb a választások után el kell jutni oda, hogy a kérdés megtárgyalható formába fogalmazódjék át, mert ami most zajlik, rontja az ország tárgyalási esélyeit, és szüntelen magyarázkodásra kényszerít az EU-partnerek előtt. De lehetséges-e a kívánt fordulat? Lehetségessé válik, mihelyt a közvélemény magától feldolgozza a földkérdést. Annyi idő azonban nincs. Márpedig a választók vélekedéseinek masszív eltolódása nélkül csak akkor van lehetőség a vita tárgyának módosítására, ha mindkét oldal bizton számíthat rá, hogy a másik nem használja ki ellene, ha megmondja az igazat.
Ha igaz, hogy a pártok a maguk szűk érdekeit követik, akkor ez nem kizárt. Más és más módon, de mind a szocialista-liberális koalíció, mind a keresztény-nemzeti pártok jövőjét az EU-csatlakozás menete fogja meghatározni. A koalíció politikája megbukna, ha a vita elmérgesedése miatt Magyarország hátrányos feltételekkel jutna be az unióba. Az ellenzék azonban nem nyerne ezen, mert azzal a veszéllyel kellene szembenéznie, hogy Magyarország nyugati partnerei felelőtlen bajkeverőként könyvelik el, akinek a kormányra kerülésétől óvjon az ég. A kérdés az, meg tud-e a két fél egyezni abban, ami eminens érdekük.
A szerző filozófus, a CEU politikatudományi tanszékének vezetője.
