Az Európa jövőjét tervezgető Európai Konvent 2003. július 18-án fogadta el az Európai Unió alkotmányos szerződésének (ASZ) tervezetét, és átadta az Európai Unió Tanácsának (a tervezetről lásd: Szalonikitől Gordiuszig, Magyar Narancs, 2003. július 3.). A dokumentum jelentősége korszakos: ez hivatott felváltani az unió minden alapiratát. A soros elnöki tisztséget ellátó Olaszország vezényletével az ősz elején megkezdődött a tagállamok kormányait felölelő kormányközi konferencia (KK), amelynek az új alkotmány megtárgyalása a feladata.
Csakhogy mind a konvent, mind a KK működése és munkamódszere sok kívánnivalót hagy maga után.
A konvent által véglegesként elfogadott szöveg számos ponton túlmegy az "alkotmányozók" eredeti mandátumán, és olyan rendelkezéseket is tartalmaz, amelyekre a konventet létrehozó laekeni nyilatkozat nem adott felhatalmazást. Ezek egy része érinti az unió eddigi szabályozási területeit is. Ráadásul a konvent plénuma már július elején befejezte az ülésezést, így a végleges textus a Valery Giscard D`Estaing vezette elnökség gondozásában készült el. Ez a testület pedig nem riadt vissza tőle, hogy beleírja a szövegbe azt, amit hiányzónak vagy rosszul megfogalmazottnak vélt. (A közérdekű szolgáltatások - villany, víz, gáz - szabályozásában például egyenesen új hatásköröket kreált az uniónak.) Eme újonnan előbukkanó szakaszok mögül hiányzik a konvent plénumának konszenzusa mint legitimációs tényező. Pedig az egész konventnek épp ez lett volna az egyik legfontosabb üzenete: az Európát új alapokra helyező alkotmányt a nép képviselői írják. Nos, ezen a magasztos eszmén ab start némi csorba esett.
Aggályosnak tűnik az olaszok munkamódszere is. Az unió alapdokumentumait átfazonírozó kormányközi konferenciákon az eddigi gyakorlat szerint mindig szakértői, jogi-terminológiai fórumok készítették elő azokat a szövegjavaslatokat, amelyekről miniszteri szintű döntés született. E fórumok öntötték formába a politikai kompromisszumokat, folytatták le a szakmai vitát, a miniszteri szint minderre alkalmatlan lévén. Az olasz elnökség viszont az első perctől kezdve nyilvánvalóvá tette, hogy az alkotmány áttekintését "gyorsított eljárásban" képzeli el. A jelenlegi KK-n a miniszteri tárgyalási szint alatt nem hoztak létre semmilyen szakértői, kodifikátori vagy diplomáciai szintet, amely érdemi vitát tudott volna folytatni. Az olaszok ezt a legteljesebb francia és német jóváhagyás mellett bliccelték el: ezen államok gyakorlatilag meg sem akarták nyitni a konvent által elfogadott szöveget, s a módosításokra nem kívántak fórumot teremteni. Az alkotmányos szerződés szövegét - minden, fent ismertetett ellentmondás dacára - a legszélesebb legitimitás hordozójának tekintették, s a KK-t csupán ceremoniális eseménynek fogták fel. Lehetett volna bármilyen tökéletes a konvent által elfogadott tervezet - mint ahogy nem az -, és tükrözhetett volna bármilyen széles körű konszenzust - mint ahogy az esetek egy részében nem teszi -, ez a magabiztosság akkor is megrémisztette volna a többi tagállamot és a tagjelölteket.
Mindennek fényében nem meglepő, hogy az állam- és kormányfők részvételével lezajlott ünnepélyes megnyitó után tartott első külügyminiszteri találkozó gyakorlatilag azzal telt el, hogy a többség meggyőzte a szövegbiztos francia-német-olasz koalíciót: igenis, van miről tárgyalni, és a szövegen akár javítani is lehetne.
Az olasz elnökség ezután a napirendre javasolt kérdések szűrésével igyekezett a tagállami módosító javaslatokat kordában tartani. A tagállami javaslatokat két nagy csoportba tömörítették, az ún. intézményi és a nem intézményi jellegű kérdésekébe, majd ezek alapján folytatták le a különböző tárgyalási fordulókat. Ezek mindeddig teljesen meddőnek bizonyultak.
H
Az intézményi csomag a nagypolitikai élet-halál kérdéseket foglalja magában. Vajon minden tagállamnak egy biztosa legyen-e a bizottságban, vagy legyen 15 portfólióval rendelkező és egy rakás nem szavazó biztos? A huszonöt tagú unióban a tanács elnökségét félévente változó csoportos elnökség vagy egy-egy, hosszabb időre választott triumvirátus lássa-e el? Legyen-e európai külügyminiszter, és ha igen, vajon a tanácsnak vagy a bizottságnak feleljen? Vajon az uniós külpolitika megmaradjon a tagállami vétót biztosító egyhangúság keretében, vagy bizonyos részeihez elég legyen a minősített többség? Hogyan történjen a szavazatok súlyozása a Miniszterek Tanácsában, illetve az Európai Tanácsban? Hogyan alakuljon az ún. szuper minősített többség matematikája, amikor a kellő számú szavazattal rendelkező tagállam mellett a tagállamok által reprezentált lakosságszám is szükséges egy-egy döntéshez? Mik legyenek a nem minden tagállam részvételével kialakítható együttműködés szabályai?
E nagy jelentőségű politikai kérdésekről mindössze annyit lehet biztosan tudni, hogy a csatlakozók és a jelenlegi tagállamok nagy része rosszul van a nem szavazó, azaz súlytalan biztosok gondolatától, és ragaszkodik az egy állam egy biztos elvéhez. A többi ügyben semmilyen kompromisszum nem látszik körvonalazódni. Igaz, egyes megfigyelők szerint a kaotikus miniszteri fordulók még nem jelentenek semmit, hisz az olaszok nagy erőssége az utolsó pillanatban összehozott kompromisszumokban rejlik.
H
A nem intézményi kérdések között egyrészről a nagyközönség számára még nehezebben értelmezhető, viszont annál lényegesebb jogi, szakágazati vagy egyszerűen szövegkoherencia-beli ügyek szerepelnek. Ezek kimerítő szakmai vitákért kiáltanak ugyan, de idő és főleg fórum hiányában ilyesmire nincs mód; ezért az érintettek érdemi vita helyett rögtön azt próbálják felmérni, mekkora a támogatottsága a módosítójuknak. Így a legszakmaibb kérdésnek is rögtön a legkegyetlenebb tagállami raison d`état próbáját kell kiállnia. Példaképpen említhetők az Európai Monetáris Unió intézményrendszerével kapcsolatos kérdések, az uniós jogszabályok tipológiája és az egyes jogszabályok bírói felülvizsgálhatósága, az ASZ második részét kitöltő alapjogi chartával kapcsolatos kérdések, az unió nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó hatásköre, az európai ombudsman választásának pontosítása. E kérdések jtöbbségét miniszteri szinteken nem tudják és nem is akarják részleteiben tárgyalni - az olasz elnökség ezért arra szólította fel a tagállamokat, hogy vakon tegyék meg a tétjeiket, és soroljanak be a támogatni kívánt javaslatok mögé.
H
A nem intézményi kérdések között szerepelnek a tagállamok azon saját politikai kívánságai is, amelyeket bele akarnak passzírozni az alkotmányba. Nagy részüket a többi tagállam egyelőre nem támogatja nyilvánosan; ezek ugyanis vagy meglehetősen elrugaszkodott elmefutamok, vagy felvállalásuk olyan komoly lépés volna egy-egy tagállamtól, hogy azért cserébe valamilyen más, számukra fontos ügy támogatását kérik.
Az ASZ szövegébe vélhetőleg bekerül a nők és férfiak egyenjogúságára vonatkozó svéd javaslat, a tagállamok egyenlőségét kimondó portugál javaslat és az európai ügyész hatáskörét pontosítani kívánó ír-brit javaslat. A legesélytelenebb indítványok között találjuk azt a szlovák ötletet, amely az alkotmányos szerződés nemzetközi szerződési jellegét óhajtja hangsúlyozni - s ezzel leleplezni az Európai Konvent és az EU legnagyobb kommunikációs sikerét. Ugyanis miközben mindenki "európai alkotmányról" beszél, valójában pontosan olyan nemzetközi szerződés formájában történik az unió újjáalakítása, mint az eddigiek voltak. Az "alkotmány" formájának hangsúlyozása jól hangzik ugyan, de a konvent nem hoz létre új típusú entitást, főleg nem politikai szempontból: a tagállamok nem ruháznak több hatáskört az unióra, és nem lesz belőlük "Európai Föderáció". Ennek dacára a szlovák javaslat bukásra van ítélve; miként az a lengyel módosító is, amely az egyébként tiltott állami szubvenciók kivételi rendszerét egészítené ki. A jelenlegi kivételi rendszer a korábbi szerződés szövegét veszi át, amely - a természeti csapások mellett - a Németország megosztottságából fakadó hátrányok kiegyenlítése céljából megengedi, hogy a német állam támogatást nyújtson a volt NDK területén működő vállalkozásoknak. Lengyelország Nyugat- és Kelet-Európa megosztottságára hivatkozva akar egy hasonló kivételt, ám ennek előterjesztésekor a német küldöttség vezetője azonnal felhördült, hogy akkor ezt majd a tárgyalótermen kívül megbeszélik. Jóllehet a lengyel javaslatban van némi igazság, ma már a német klauzula inkább szimbolikus jellegű, és Berlin sem azért ragaszkodik hozzá, mert torzítani akarja a versenyfeltételeket, hanem mert politikai pontokat akar gyűjteni a keletnémet tartományokban. A lengyel javaslat szövegbe emelése viszont utólag feleslegessé tenne minden olyan intézkedést és törvényt, amit a tagjelöltek az egységes belső piac szabályaira történő felkészülés érdekében vezettek be, és valójában csak késleltetné ezen országok tényleges gazdasági integrálódását és szerkezetváltását.
H
Magyarország számára a mostani KK azért új tapasztalat, mert immár nem megfigyelőként, hanem teljes jogú tagként veszünk rajta részt. Diplomáciai szempontból két egymással ellentétes célt kell szem előtt tartanunk. Eleget kell tenni annak a ki nem mondott, de sűrűn éreztetett elvárásnak, hogy a csatlakozó államok ne legyenek az új dokumentum kerékkötői; ugyanakkor saját nemzeti érdekeinket konstruktívan és szakmai szempontból védhetően kell képviselni. Szűk mozgástérben kell elérni azt, amit Magyarország fontosnak tart. Senki ne essen ugyanis tévedésbe: az alkotmányos szerződés nem miattunk, csatlakozók miatt készül, és a főszereplői sem mi volnánk.
Ennek fényében kijelenthetjük: a nemzeti és etnikai kisebbségekkel kapcsolatos magyar módosító javaslat bátor és fontos kezdeményezés. Már az Európai Konvent idején felvetették a magyar küldöttek (mind a kormánypártiak, mind az ellenzékiek), de a szövegbe nem került bele. Hogy magyar szempontból miért fontos ez a javaslat, nem szorul különösebb magyarázatra. De helyénvaló azért is, mert az ASZ-t mostanra már tényleg teletömték mindazokkal a fordulatokkal, amelyek egy nemzetközi dokumentumban valaha megjelentek, és olyan deklaratív jellegű, értékválasztást jelentő félmondatokkal is, amelyek a szöveg normatív jellegét enyhén szólva felpuhították. Tényleg vicces, hogy a "sokszínű Európát" megalapító dokumentum a nemzeti kisebbségekről egy félmondatot sem tartalmaz, a nemzetiséghez tartozás csak a megkülönböztetés tilalmát kimondó rendelkezésben mint tiltott diszkriminációs alap jelenik meg, azaz csak egyéni jogként van értelmezve. A magyar stratégia, amely a nemzeti és etnikai kisebbségek védelmét az ASZ első részébe kívánja beilleszteni, politikailag reális célkitűzés, szemben a nemzeti kisebbségek kollektív jogait az alapjogi charta részében elhelyezni szándékozó elképzeléssel.
A magyar javaslat túlélte az első, legnagyobb rostát, és része lett az olasz elnökség összesített, módosító javaslatokat tartalmazó csomagjának. A magyar diplomácia most bilaterális találkozókon kilincsel, hogy a többi tagállamot meggyőzze: tán nem volna akkora vérveszteség, ha igent mondanának. Minden tagállam és tagjelölt aláírta az Európai Tanács nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezményét, amely számos egyéni jog kollektív gyakorlásának tiszteletben tartását írja elő, sőt ehhez megfelelő ellenőrzési mechanizmust is rendel. Ehhez képest álszentség, hogy az EU polgárközeliségét és emberi jogi aspektusát bevallottan erősíteni kívánó dokumentumba a tagállamok többsége vonakodik a nemzeti és etnikai kisebbségek védelmét amúgy általánosságban megfogalmazó rendelkezést beiktatni.
A nemzeti és etnikai kisebbségekkel kapcsolatos javaslat a magyar tárgyalási mandátum prioritása. Emellett Magyarország az egy állam egy biztos elvét támogatja, és erős európai külügyminisztert szeretne (mert Magyarországnak az az érdeke, hogy az uniós külpolitika erős legyen). Támogatjuk - a lengyel és spanyol állásponttal szemben - a minősített többségi szavazás számunkra kedvezőbb, a nizzai szerződésben megfogalmazott szabályait; ezen kívül pedig minden olyan javaslatot, amely nem áll ellentétben érdekeinkkel. Ilyen például a keresztény értékek felvétele az ASZ preambulumába, amelyet szimbolikus tartalmán és az európai kultúra és a kereszténység évezredes kapcsolatának tényén kívül semmi sem támaszt alá. Más államok a kereszténység mellett az antik görök filózófiát, a római jogot, a zsidó kultúrát, a reneszánszot és a felvilágosodást is szerepeltetni akarták, s ez jól mutatja, mennyire abszurd nem normatív értékrendszereket jogi szövegekben felhívni. (A kérdést az olasz elnökség egyébként egy egyszerű delete all, mindent töröl mozdulattal elintézte.) Az is erősen vitatható, hogy miért kell az unió, e szekuláris szervezet alapdokumentumába vallásos tartalmú üzenetet emelni, amikor ezt a kérdést az európai alkotmányossági hagyomány úgy kétszáz éve, a világi állam létrehozásával már megoldotta. De érvek ide, érvek oda, könnyen előfordulhat egy olyan tárgyalási helyzet, amikor Magyarországnak igent kell mondania erre a javaslatra, s már csak ezért sem helyteleníthető jó szívvel a jelenlegi - "nem ellenezzük" - magyar hozzáállás.
H
A végső el- és leszámolás december közepén Nápolyban, az állam- és kormányfők utolsó konklávéján történik majd meg. Valószínűsíthetjük, hogy nagy, latinos dráma lesz, majd annak valamilyen látványos feloldása. Meg azt is, hogy a részletkérdések megoldása és a mellékszálak elvarrása a precíz írekre vár, akik 2004. január 1-jétől veszik át a soros elnökséget.
A szerző külpolitikai szakértő.