A közpénzek elköltésének, valamint a közhatalomnak az átláthatóvá tétele és általában a mindenféle döntéseinkhez szükséges információk megszerzése - egyszóval az információszabadság - alapvetõ jelentõségû jog. A magyar alkotmány 1989 óta tartalmazza az erre vonatkozó alapjogot, és az 1992-es adatvédelmi (a személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló) törvény akkoriban kifejezetten elõremutatónak számított: számos európai ország csak évekkel késõbb iktatta törvénybe az információszabadságot, vagy éppen máig sem. (Igaz, van, ahol a különféle hiva-talok információszolgáltatási haj-landósága jogi garanciák nélkül is messze veri a hazai gyakorlatot.) Aki jogkövetõ felindultságában vagy pusztán kíváncsiságból valaha is szeretett volna megismerkedni egy hatályos jogszabállyal, esetleg érdeklõdött valamely bírói ítéletrõl, állt már sorban a cégbíróságon, netán az érdekelte, hogy mivel múlatják az idõt mondjuk egy minisztériumban vagy önkormányzatnál, az tudhatja: a közérdekû információkhoz való hozzájutás ma Magyarországon nem gördülékeny. Ehhez az évszázados hivatali reflex is hozzájárul, és az is tény, hogy a magyar társadalom az adatvédelemmel ellentétben a közérdekû adatok nyilvánosságát egyelõre nem kezeli a helyén. De a törvény hatálybalépése óta eltelt idõ, az alkalmazása közben összegyûlt (különösen az ombudsmani) gyakorlat és fõleg az azóta bekövetkezett technológiai váltás, az elektronikus kommunikáció és az internet elterjedése mostanra megérlelte a helyzetet a jogszabály felülvizsgálatára is.
Elsõ forduló
A törvénytervezetet az Informatikai és Hírközlési Minisztérium (IHM) az Igazságügyi Minisztériummal (IM) együttmûködve készíti el. Koncepcióját a Majtényi László volt adatvédelmi biztos vezette Eötvös Károly Közpolitikai Intézet dolgozta ki, amelyet egy, az információszabadságról szóló korábbi tanulmánya alapján bízott meg ezzel az IHM. Az intézet a hazai gyakorlaton túl a nemzetközi (amerikai, skandináv, balti, brit) példákat és tapasztalatokat figyelembe véve javasolta az adatvédelmi törvény módosítását.
A "norma közeli stílusban" megírt koncepció egyik legfontosabb alapelve, hogy a közérdekû adatok megismerése nem merülhet ki a hozzáférhetõvé tételben, hanem a közfeladatot ellátó szerveket az adatok egy részének kérés nélküli közzétételére kell kötelezni. Az adatvédelmi törvény jelenleg a kérelemre történõ adatközlést tekinti tipikusnak, bár nem pontosan meghatározott körben a proaktív magatartást is elõírja. Ez célszerûen a szervek honlapján (már amelyiknek van) való közzétételben nyilvánul meg, de az egységes szabályozás híján a felkerülõ információk köre és részletessége tel-jesen esetleges. A javaslat szerint az országos szervek, a helyi önkormányzatok és a megyei közigazgatási hivatalok kötelesek lennének honlapot fenntartani (esetleg több szerv közösen egyet), és az ott közzéteendõ adatok körét (a szervezeti, személyzeti, a tevékenységre, mûködésre, illetve a gazdálkodásra vonatkozókat) a törvény melléklete állapítaná meg. Ezen általános listán kívül az ágazatonként különbözõ "különös közzétételi listákat" és az egyes szervekre vonatkozó "egyedi közzétételi" listákat is nyilvánossá kellene tenni; ezeket az ombudsman véleményezné. Az automatikus közzététel a felhasználói könnyebbségen kívül a sokszor kért adatoknál az adminisztratív terhek csökkenését is eredményezné, s természetesen nem érinti (viszont kiegészíti) a szervek eddig is meglévõ tájékoztatási kötelezettségét. A honlap fenntartására kötelezett szerveknek a belsõ adatvédelmi felelõs analógiájára ki kellene nevezniük az információs jogok belsõ felelõsét, aki részt vesz a közérdekû adatokkal kapcsolatos döntések meghozatalában, ellenõrzi a szabályok betartását, kivizsgálja a bejelentéseket.
Az információtengerben való eligazodás miatt létre kell hozni a honlapok, adatbázisok és nyilvántartások központi elektronikus jegyzékét és egy egységes közadat-keresõ rendszert, ami azzal a el nem hanyagolható elõnnyel is járna, hogy segítene megtudni, mire lehetünk egyáltalán kíváncsiak, milyen dokumentumok készülnek a hivatalokban. Lehetõvé kell tenni továbbá az elektronikus adatigénylést, miközben figyelni kell a honlap látogatója vagy az igénylõ személyes adatainak védelmére, biztosítani kell az anonimitás lehetõségét.
A koncepció megoldást keres egy olyan problémára is, amely példás politikai kultúrájú országunkban az irateltitkolás és -ki-szivárogtatás melegágya, és amely helyzet megváltoztatására az Alkotmánybíróság is felhívta a jog-alkotó figyelmét. A jelenlegi sza-bályozás szerint ugyanis a belsõ használatra készült és a döntés-elõkészítéssel összefüggõ adatok húsz évig nem nyilvánosak, hacsak a szerv vezetõje kérelemre másként nem dönt. A javaslat végre definiálja a két fogalmat, vitathatóvá teszi õket, és nyomós közérdek esetén a nyilvánosságra hozatalt is elõírja. Az adatvédelmi biztos (illetve a javaslat értelmében az új elnevezés: információs jogok biztosa) kvázi ügydöntõ jogkört is kapna. Ha tehát megállapítja, hogy egy állami szerv döntése sérti az adatnyilvánosságot, akkor a döntés megváltoztatására szólít fel. E döntés ellen a közérdekû adat kezelõje a bírósághoz fordulhatna. A koncepció a közérdekû adatok közlésével kapcsolatos eljárások megszegõit bírsággal büntetné.
A következõ
A koncepciót ezután az információszabadsággal foglalkozó hazai szakértõk és a közigazgatási szervek véleményei alapján az elõterjesztõk egy jogalkotási irányokat megfogalmazó dokumentumban átdolgozták: egyes részek kikerültek a javaslatból, de több ponton bõvítették is.
A két tervezet viszonyáról Kovács Kálmán informatikai és hírközlési miniszter lapunknak azt mondta: a kormány elé kerülõ koncepció az irányokat szabja meg, s elfogadása után kezdõdhet meg a pontosítás, melyhez természe-tesen az Eötvös-intézet anyagát is felhasználják. Azt már biztosan lehet tudni, hogy a kétharmados adatvédelmi törvény módosítá-sán túl egy feles törvény készül az elektronikus információszabadságról. Az utóbbiba kerülnek az alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályok, azaz a közérdekû adatok közzétételével kapcsolatos (listák tartalma, technikai szabályok) és az egységes közadatkeresõ rendszer kérdései.
Az egyik változás, hogy a második koncepció foglalkozik a közszféra információinak további felhasználásáról szóló uniós irányelvvel. Az irányelv abból a felismerésbõl született, hogy a közszféra szociális, földrajzi, idõjárásra, turizmusra, üzleti életre, szabadalomra, oktatásra stb. vonatkozó információi fontos alapanyagot szolgáltatnak a digitális tartalommal bíró termékek és szolgáltatások számára. A piaci verseny torzulását elkerülendõ elõírja, hogy a közérdekû adatok további (újra)felhasználását minden lehetséges piaci szereplõ számára lehetõvé kell tenni; ez vonatkozik a szervek nem közfeladatnak minõsülõ kereskedelmi tevékenységére is. Vannak természetesen olyan területek, ahol nem élne meg több vállalkozás egymás mellett. Ott kivételként lehetõség van kizárólagos szerzõdések megkötésére: a kiválasztáskor persze követelmény az átláthatóság és a nyilvánosság. A harmonizáció határideje 2005. július elseje, az irányelvnek meg nem felelõ szerzõdéseket pedig 2008-ig fel kell bontani.
A koncepció egyik legfontosabb eleme, hogy a Magyar Közlöny internetes kiadásával bárki ingyen férhessen hozzá a jogszabályok (módosításokkal egységes szerkezetû) hiteles szövegéhez. Hasonlóképp elõírja a Legfelsõbb Bíróság és a táblabíróságok ítéleteinek elektronikus közzétételét, míg az alsóbb fokú bíróságok ítéleteinél az iratbetekintési jog kiszélesítését tekinti megvalósítandónak.
A fenti elemek a jogszabály egyes paragrafusainak módosításán és kiegészítésén túl összetettebb problémára utalnak. Péterfalvi Attila adatvédelmi biztos szerint is alapvetõ koncepcionális kérdéseket kell elõször tisztázni: felmerül ugyanis, hogy a közérdekû adatok nyilvánossága ne csak a szervek tevékenységének átláthatóságát jelentse, hanem az elbírált ügyekre is vonatkozzon. A jelenlegi szabá-lyozás nem tesz egyenlõségjelet az aktanyilvánosság és az informá-ciószabadság közé; az iratokba nem tekinthet bele bárki bármikor; azokra ugyanis nem az adatvédelmi, hanem az államigazgatási eljárásról, illetve - bírósági eljárás esetén - a polgári perrendtartásról és a büntetõeljárásról szóló törvényt kell alkalmazni. Az adatvédelmi biztos a közigazgatási eljárásról szóló törvényhez olyan módosító javaslatot terjesztett elõ, amely az egyes ügyek határozatait bizonyos esetekben a nyilvánosság számára elérhetõvé tenné: "Nonszensz, hogy egy városban monstrum épületek felépülhetnek úgy, hogy az építési engedélyhez ne juthasson bárki hozzá" - mondja Péterfalvi Attila. Ugyanígy végig kell gondolni, hogy egy adatot milyen mélységig tekintünk közérdekûnek. A feldolgozott, hozzáadott értékkel kiegészített információ egy ponton túl már nem feltétlenül szükséges az állampolgárok jogainak érvényesítéséhez és kötelezettségeik teljesítéséhez, tehát az már nem ingyenes. Az MTI tevékenységében például keletkeznek közérdekû adatok, de olyanok is, amelyeket üzleti alapon lehetne szolgáltatni,ám az adatvédelmi és az irodáról szóló törvény között ellentmondás van. Péterfalvi Attila ugyanakkor furcsállja, hogy bár az adatvédelmi biztos alaptörvényérõl van szó, hivatalával mégsem folytatnak a tervezetrõl napi konzultációt, hanem csak idõnként kapnak valamilyen választ az észrevételeikre. "Az angol információszabadság-törvénynél négy évet adtak a felkészülésre és a hatálybalépésre, Magyarország infrastruktúráját tekintve nem gondolom, hogy erre nekünk ne kellene odafigyelnünk. Ha kötelezõen rendeljük el meghatározott adatok publikálását, annak személyi és anyagi vonzata is van" - tette hozzá.
Ráadásul jelenleg sok szerv azzal biztosítja bevételeinek egy részét, hogy állami finanszírozásból létrehozott adatbázisait pénzért adja tovább; náluk meg kell nézni, hogy a várható bevételkiesés mivel pótolható. Kovács Kálmán szerint "ez döntõen nem más, mint az intézményi finanszírozás piaci átalakítása: eléri a rendszerváltás az államigazgatás és a közigazgatás rendszerét. Ezt éljük most, ezt felgyorsítja ez a törvény, de a megoldását nem tudja magára vállalni. Amennyire lehet, kerettörvényt szeretnénk készíteni, melyet a kormány programjai, a miniszteri rendeletek egészítenek ki és aktualizálnak. De olyan kérdéseket nem akarunk megnyitni, amelyek parlamenti vitája évekig elhúzódik."
A ráadás
A társelõterjesztõ a jelek szerint némileg máshogy képzeli el a megoldást. Legutóbbi fejleményként ugyanis az IM honlapján megjelent egy harmadik változat is, amely a szabályozás egyik felét, az adatvédelmi törvény módosításának normaszövegét tartalmazza (az IHM honlapján továbbra is olvasható a korábbi, "Elõterjesztés a kormány részére" címû anyag). A tervezet az elõzõ változat útján megy tovább azzal, hogy az elektronikus információszabadság legtöbb elemét az - egyelõre ismeretlen tartalmú - egyszerû többséggel elfogadható törvényre testálja. A javaslatban már nem szerepel az adatvédelmi biztosnak adandó ügydöntõ jogkör, sem a bírságolás, nem említi az információs jogok belsõ biztosát, és a belsõ használatra készült adat beolvadt a döntés-elõkészítéssel összefüggõ adat fogalmába. Kiterjeszti viszont az adat definícióját ("bármilyen információ, függetlenül annak rögzítése, tárolása vagy továbbítása módjától, önálló vagy gyûjteményes jellegétõl") és a közfeladatot ellátó szerv fogalmát (a kötelezõen igénybe veendõ vagy más módon ki nem elégíthetõ szolgáltatást nyújtó bármely szerv vagy személy). Régi adósságot törleszt, amikor kimondja, hogy a közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személynek a feladatkörével összefüggõ személyes adata közérdekbõl nyilvános. Utal arra, hogy az adatigénylések és a teljesítések bármilyen formában történhetnek, de az elektronikus információszabadság szabályozásával innentõl kezdve nem bíbelõdik.
Az informatikai tárcával nem egyeztetett változat elkészítését és nyilvánosságra hozatalát a hivatalos indoklás szerint az az alkotmánybírósági határozat váltotta ki, amely mulasztásos alkotmánysértést állapított meg az adatvédelmi törvény döntés-elõkészítõ iratokkal összefüggõ szabályozásában (e szerint a módosítást december 31-ig kell elvégezni). A szövegtervezet közigazgatási egyeztetése ezután kezdõdik, melynek során az IHM "maradéktalanul érvényesíteni kívánja az elektronikus információszabadság jogintézményeinek koherens és az alkalmazást elõsegítõ szabályozását, s mindazon célok érvényesülését, melyek a koncepcióban is megjelennek", mert - áll a tárca írásbeli tájékoztatásában - "az IM által nyilvánosságra hozott szövegváltozattal kapcsolatosan még maradtak fenn olyan kérdések, melyeketkezelni kell, s melyek a szövegváltozat módosítását eredményezik".
Bár az eredeti tervek szerint a koncepció novemberben került volna a kormány elé, úgy tûnik, a két tárcának össze kell még dugnia a fejét; ezután a társadalompolitikai kabinet is átrágja magát rajta (az elõzõ anyaggal már megtette ezt, s azon volt mit javítani), és remélhetõen a társadalmi vita sem marad el. A törvényt az elõterjesztõk szándékai szerint 2005 elsõ felében tárgyalná az Országgyûlés.
Mészáros Bálint
