"Vakrepülést hajtanak végre" - Vigvári András, a Budapesti Gazdasági Főiskola intézetvezető docense az önkormányzatok pénzügyi helyzetéről

  • Mészáros Bálint
  • 2010. október 7.

Belpol

Vasárnap a települések nagy többsége is felvette a kormányzat színét, azaz immár "házon belül" lehetne megoldani az önkormányzati rendszer bajait. Volna mit: a központi költségvetésben húsz éve alkalmazott fűnyíróelv, az ágazati lobbik törekvései, az állam és a települések közötti feladatmegosztás átgondolatlansága és a mindebből következő kaotikus finanszírozás miatt az önkormányzati rendszerben mára egyszerre van jelen a hiány és a pazarlás. Nemsokára a helyhatóságok eladósodottságából is nagy zűr lehet.
Vasárnap a települések nagy többsége is felvette a kormányzat színét, azaz immár "házon belül" lehetne megoldani az önkormányzati rendszer bajait. Volna mit: a központi költségvetésben húsz éve alkalmazott fűnyíróelv, az ágazati lobbik törekvései, az állam és a települések közötti feladatmegosztás átgondolatlansága és a mindebből következő kaotikus finanszírozás miatt az önkormányzati rendszerben mára egyszerre van jelen a hiány és a pazarlás. Nemsokára a helyhatóságok eladósodottságából is nagy zűr lehet.

Magyar Narancs: Mennyire megalapozott az a közhelyként emlegetett megállapítás, hogy az önkormányzatok alulfinanszírozottak?

Vigvári András: Az önkormányzati rendszer általános pénzügyi helyzetéről nehéz beszélni, mert a szektor nagyon szegmentált. A 23 megyei jogú város gazdaságilag a mai napig rendkívül erős. A több mint 300 város már vegyesebb képet mutat, a vagyonnal és saját bevétellel való ellátottságuk erősen szóródik. A fővárosi önkormányzat és a 23 kerületi hercegség összességében szintén jó helyzetben van. Két nagyon sebezhető szegmens van. Az egyik a megyei önkormányzati kör, amelynek rendkívül sok, államilag előírt feladatot kell ellátnia, de ehhez az állami normatívák nem elégségesek, helyi adó kivetésére pedig nem jogosultak. Ráadásul az alsóbb szintű önkormányzatok bizonyos feladatokat átpasszolhatnak a megyéhez úgy, hogy az ehhez tartozó vagyon a településen marad, ami jogi és gazdálkodási szempontból is elég pikáns helyzet. A durván 2800 község szintén elég heterogén sokaság. Amelyik agglomerációban van, jó a saját bevételi potenciálja, vagy nem tart fenn intézményt, az köszöni, jól van. De jelentős részüknek, elsősorban az ötezer lakosnál kisebb községeknek napi működési problémáik vannak. A legnagyobb nehézségekkel a kicsi, de még intézményeket fenntartó települések küzdenek. Nehéz a pontos képet megismerni, mert félelmetes az információhiány.

MN: Az állam sincsen tisztában az önkormányzatok helyzetével?

VA: Rengeteg adatot kérnek be az önkormányzatoktól, de a szakemberek tudják, hogy bár ezek előállítása sokba kerül, egy részük teljesen használhatatlan. Aki pedig dolgozik az adatokkal, az azt is látja, hogy a számok időnként nem is pontosak, mondjuk a kitöltő ezer forint helyett milliót ír be. De az államháztartási információs rendszerben a költségvetésen kívüli feladatellátásra vonatkozó adatok nem is jelennek meg, semmiféle számviteli konszolidáció nincs. Így azt sem lehet megmondani, hogy melyik hatékonyabb: ha ugyanazt a feladatot önkormányzati költségvetési szerv, önkormányzati tulajdonú gazdasági társaság, privát gazdasági társaság, alapítvány vagy egyházi intézmény látja-e el. Még nagyobb baj, hogy a pénzügyi feszültségeket sem jelzi jól az információs rendszer. Időnként az Állami Számvevőszék egyedi vizsgálatokkal készít kimutatásokat, ami úttörő munka, de ők is hozott anyagból dolgoznak, és a helyszíni vizsgálatokon is csak korlátozott lehetőségük van ezek kiegészítésére. Meggyőződésem, hogy amikor a szabályozó hatóságok időnként próbálják belőni a helyi önkormányzati szektor támogatását, lényegében vakrepülést hajtanak végre.

MN: Ennek ellenére tényként kezeli mindenki, hogy a kötelező feladatok ellátására nem elég az önkormányzatok pénze.

VA: Az önkormányzati rendszer eredeti, 1990-es finanszírozási logikája szerint az állam hozzájárul a kötelező feladatokhoz, hiszen helyben tudnak arról dönteni, hogy milyen erőfeszítéseket tesznek az előírt állami feladatok ellátásáért. Nem lehet azt megmondani, hogy a különböző településeken egy általános iskolás tanuló oktatása mennyibe kerül, mert egyediek a költségviszonyok - ezért is nehéz értelmezni azt a kérést, hogy az állam a kötelező feladatok összes költségét térítse meg az önkormányzatoknak, vagyis térjünk át a feladatfinanszírozásra. A hozzájárulás mellett a települések egy szűk körének nem volt saját bevételi potenciálja, náluk a működőképesség megőrzésére találták ki az "önhiki"-t, az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok támogatását. Ez egy kivételként működő puffer volt, majd ebből a 90-es évek végére szabály lett: a szereplők kétharmada önhikis lett, azaz deformálódott a finanszírozási rendszer. Az önállósághoz hozzátartozott az is, hogy a központi adók meghatározott részét szabad felhasználású forrásként átengedték. Ez a személyi jövedelemadó (szja) 100 százalékról indult, de ma már csak 8 százalékot osztanak le. A 90-es évek végétől ráadásul az eredeti finanszírozási logikában nehezen értelmezhető újraelosztási elemet vezettek be, amelyben az szja és a helyi iparűzési adó egy részét osztják újra, meglehetősen vitatható módon. A viszonylag gáláns adómegosztás az induláskor és a kevés számú, tíznél nem sokkal több normatív állami támogatás együtt lefedte a kötelező állami feladatokhoz való hozzájárulást, plusz adott egy olyan hátteret, amelyben a jól gazdálkodó önkormányzatnak maradt pénze beruházásra is. Aztán a kötelező feladatokhoz rendelt normatív hozzájárulások jogcímei elkezdtek szaporodni oly módon, hogy a reálértékük csökkent, ami az önkormányzatokból is más magatartást váltott ki. Hiszen ha a feladathoz közvetlenebbül kötődik a pénz, akkor minden önkormányzat abban lesz érdekelt, hogy fenntartsa az iskolát, egészségügyi intézményt stb. - függetlenül attól, hogy megvan-e a gazdaságossági és intellektuális háttere. Továbbá a 90-es évek második fele óta a normatív állami hozzájárulásoknak egy része úgynevezett kötött felhasználásúvá is vált. A feladatfinanszírozás sem ördögtől való, csak tudni kell, hogy milyen esetekben alkalmas módszer. Az önkormányzati színházak támogatásának például megfelelő módja. De csak néhány kiemelt ügy esetén működik.

MN: Miért tolódott el a rendszer az államilag kontrollált finanszírozás felé?

VA: Azt lehet mondani, hogy az önkormányzatoknak 1994-ig jobban ment, mint az országnak. Ennek okai részben a tanácsi rendszerből megörökölt pénzügyi tartalékok, részben az, hogy a vidék átalakulásával kapcsolatos társadalmi problémákat megpróbálták valahogy kompenzálni. Ekkoriban kis falvak is olyan fejlesztési pénzeket kaptak, hogy abból tornacsarnokot, iskolát építhettek, és hatalmas mennyiségű, jórészt fenntarthatatlan kapacitás keletkezett. Majd jött a Bokros-csomagot megelőző pénzügyi válság. Az államháztartásban a fűnyíróelv működött, ebbe a helyi önkormányzati rendszer is bekerült. Azóta is azt a gyakorlatot folytatják a kormányok, hogy minél kisebb a fiskális mozgástér, annál inkább szorítanak az önkormányzatokon. Amikor kétharmados többsége volt a szocialista-liberális koalíciónak, akkor az önkormányzati törvényben a hitelfelvétel korlátozásán kívül érdemi változtatás nem történt, a kötelező társulást nem volt bátorságuk betenni, pedig az sokat javított volna az elaprózott feladatellátás problémáján. Az ágazati törvényekben pedig olyan szakmai sztenderdeket határoztak meg, amikről soha senki nem kérdezte meg, hogy mibe kerülnek. Ha például az óvodákkal kapcsolatos követelményeket vagy a bentlakásos szociális ellátóintézményeknél előírt kiszolgálói létszámot és működési feltételeket komolyan veszik, akkor a jog szerint az amúgy jól működő intézmények jelentős részét be lehetne zárni. Ezek az új szakmai törvények egyébként a központi kormányzat egyes ágazatainak centralizációs törekvéseit fejezték ki. Emellett folyamatos volt a lopakodó decentralizáció is, amelynek lényege, hogy valamire azt mondja a törvényhozás, ez mától önkormányzati feladat, adnak hozzá egy semmiféle gazdasági kalkuláción nem alapuló finanszírozást, majd ez a pénz reálértékben a következő években nem követi a költségek tényleges alakulását, miközben egyre magasabb minőségi követelménynek kell megfelelni. Mára egyszerűen bábuként rángatják a településeket.

MN: Akkor joggal keveslik a pénzt az önkormányzatok.

VA: Az a szép a helyzetben, hogy mindenkinek igaza van, az önkormányzatok joggal panaszkodnak, ugyanakkor a kormány is tud sok olyan példát mondani, amikor pazarlásról van szó. Például a település megpályázza a működésképtelen önkormányzatok támogatására szolgáló keretet, majd a pénzből megrendezi a falunapot. Volt olyan iskola, ahol több volt a tanár, mint a diák, mert az oktatási normatíván kívül megszereztek valamilyen foglalkoztatási támogatást is. Kooperatív magatartásra volna szükség, de ez a fiskális rendszer törvényszerűen a kölcsönös bizalmatlanságra ösztönzi a feleket. Pedig amikor azt mondjuk, hogy a mai feladatellátási rendszer rosszul működik, abból az következik, hogy a gyerekek nem tanulnak meg írni-olvasni, a vízelvezető árkokat nem tisztítják meg, ezért nagy a belvizesedés, és sorolhatnánk.

MN: Hogyan lehetne ésszerűen elosztani a feladatokat és a fedezetüket?

VA: Az önkormányzatok nagyon különböző típusú szolgáltatásokat nyújtanak, és mindegyiknek más az üzemgazdasági működési elve. Ezért például Amerikában sem egyeznek meg az iskolakörzetek a helyhatósági körzetekkel, mert egyszerűen más a lépték. Franciaországban és Spanyolországban is nagyon kicsi helyhatóságok vannak, önálló zászlóval, polgármesterrel, a helyi ügyek intézésében abszolút önállósággal, de ha egészségügyről vagy iskolákról van szó, akkor már kötelező a társulás. A közigazgatásban még logikus a mechanikus területi elrendezés, mert ott az elérhetőség, az azonnali beavatkozás a lényeg - bár úgy tűnik, hogy itt a jelenlegi magyar kormány "államosításra" szánta el magát. Az egészségügynél, amely ma a legköltségesebb közszolgáltatás, már hierarchiája van az ellátásnak, a technológiai szervezettsége nem igazodik az önkormányzatisághoz. Ezért nem ésszerű, ha például a drága diagnosztikai kapacitások létesítése a helyi önkormányzatok kezdeményezésén múlik, mint az az elmúlt húsz esztendő céltámogatási rendszerében történt. A fölösleges egészségügyi kapacitások jelentős részét az hozta létre, hogy a beruházási döntéseket a helyi önkormányzatok hozták, ehhez kaptak "ingyen" állami pénzt, és az egészségbiztosítót senki nem kérdezte ezek ésszerűségéről és fenntarthatóságáról.

MN: Tehát központosításra volna szükség?

VA: Itt egyfajta recentralizáció elképzelhető, de nem biztos, hogy a szolgáltatásszervezést közvetlenül a minisztériumnak kell végeznie. Például az angol egészségügyi szolgálat a központi költségvetéstől elkülönülten, a saját logikája szerint rendezi a kapacitások létesítését és működtetését. Mindenesetre valamilyen területi hierarchiába rendezve lehetne a mainál jobb rendszert felépíteni. De azt is végig kellene gondolni, hogy az alapfokú oktatásban, az alsó és a felső tagozatnál, a középiskoláknál, a szakoktatásban milyen térségi rendezőelvet kell követni az intézmények fenntartásában. Ha a jogalkotó megmondja, hogy pontosan mitől iskola egy iskola - hány gyerekre, milyen tárgyi feltételek teljesülésére van szükség -, ehhez hozzárendeli a megfelelő pedagógusbért, van világos tantervi követelmény, amit a szakfelügyelet "be is hajt", akkor nyilván az önkormányzati rendszerre lehet bízni a feladatellátás szervezését. A középszint, tehát a megye vagy megyén belüli társulás alkalmas volna ennek a menedzselésére. Az önkormányzatokhoz telepítést a vonalas infrastruktúrák vonatkozásában is el lehet fogadni, de integrált formában, ami lehet megye, bizonyos esetekben több megye.

MN: Az efféle átalakítások a települések ellenállásán buknak meg?

VA: Vannak olyan önkormányzati érdekképviselők is, akik mindezt ördögtől valónak tartják. De a kudarcok, kényszerek és működési csődök miatt az önkormányzati képviselők és polgármesterek többsége belátja ezt, és nyitottak volnának egy értelmes feladatmegosztásra.

MN: Akkor ez csak a kétharmadnyi parlamenti képviselőt maga mögött tudó kormány belátásán múlik?

VA: A változások fő kerékkötői az ágazati lobbik, az ő féken tartásuk a központi kormányzat feladata. Én úgy látom, hogy most a kormány a recentralizáció felé mozdul, de a forrásszabályozáshoz nem nyúl hozzá. Ezzel a tüzet el tudja oltani, például a közoktatás centralizálásával a pedagóguslétszámot, a béreket és a továbbképzési pénzeket is lehet csökkenteni. Így viszont magára húzza a problémát, ami már cikluson belül is visszaüthet. A költségvetésben nem is az önkormányzatoknak juttatandó pénz mennyisége lesz a kérdés, hanem hogy mit kezdenek azzal a húszéves rendszerrel, amiben kétszáz jogcímen rángatják az önkormányzatokat.

MN: A finanszírozási rendszer problémáitól nem teljesen független önkormányzati adósságállomány mekkora kockázatot jelent?

VA: Az GDP-hez viszonyított 80 százaléknyi államadósságból nagyjából öt százalék az övék, ha így vesszük, nem olyan sok. Persze ebben csak a közvetlen hitelfelvétel van benne, az információs rendszer hiányosságai miatt a többi hitelként működő kötelezettséget csak nagyon durva becsléssel lehet adósságállománnyá konvertálni. A megyei jogú városok esetében volt egy-két esettanulmány, ott a ppp-beruházásokból adódó kötelezettségek nagyságrendje megegyezett a direkt adóssággal, de ebből nem merném azt állítani, hogy országos szinten is ennyi lenne. Egy viszonylag friss kutatás szerint viszont az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok adóssága nem olyan hatalmas, legalábbis a ppp-hez képest. Ugyanakkor a megyei önkormányzatok úgy adósodtak el, hogy nincsenek érdemi saját bevételeik, és én nem látom, hogy miből fognak törleszteni.

MN: A megyék azért vették fel a hiteleket, mert a Gyurcsány-kormány a csökkentett finanszírozásukkal próbálta meg kieszközölni a regionális átalakítást.

VA: Igen, ez szerintem felelőtlen magatartás volt, a megyék kényszer alatt cselekedtek. Bár a kibocsátott kötvényállomány a finanszírozási hiánynál nagyobb volt, tehát azért be is spájzoltak. És az nem nevezhető prudens gazdálkodásnak, hogy a folyó hiányt húszéves devizahitelből pótolták. Másrészt az is igaz, hogy a bankoknak volt egy csomó szabad pénzük, amit ki kellett hitelezniük, de ők most mossák kezeiket.

MN: Mikor fordulhat kritikusra a helyzet?

VA: Ezeket zömükben 2006- 2008 között vették fel, a tőketörlesztésre adott türelmi idő mostanában kezd lejárni, azaz 2011-től növekszik a törlesztési teher. De a kamatfizetéssel is lehetnek problémák. 2008 végéig a változó kamatozású kötvények után fizetett kamat alacsony volt, a befolyt pénz egy részét forintra váltva az ügyleten még pozitív kamatbevételt is realizálni lehetett. A svájci frank mai árfolyamaival és kamatokkal ez már nem megy. Továbbá 2012- 2013-tól azért a városi, netán a megyei jogú városi önkormányzatoknál sem zárható ki, hogy gond lesz. A kötvénykibocsátásból felhalmozott adósság felhasználásának ugyanis három tipikus útja volt. Elköltötték működésre, melynek alesete, hogy a rövid lejáratú hiteleiket átkonvertálták hosszú lejáratúvá, tehát a döglött lovat kicsit odébb rugdosták. Vagy beruházásra, pályázati önrészre fordították, azaz formailag úgy használták fel, ahogy az ilyen hitelt illik. Persze a mai önkormányzati tervezési kultúrában az nincs benne, hogy a pénzügyi fenntarthatóságot is figyelembe vegyék, ezért pár év múlva ebből is lehetnek bajok. Az első Nemzeti Fejlesztési Terv beruházásaiból már látszik is, hogy a probléma nem csak elméleti. A pénzügyileg fenntarthatatlan kapacitások megszüntetése pedig felveti az EU-s támogatás visszafizetésének lehetőségét is. A harmadik, hogy parkoltatják a saját számláikon, mert pályázati lehetőségre várnak, vagy kvázi befektetési bankként viselkedve spekulálnak. A községek között is van egy-két olyan, amelyik uniós fejlesztésbe fogott, ott sem zárható ki a csőd. Becsléseink szerint a községi önkormányzatok egyharmada lehet fizetésképtelenséghez közeli helyzetben, ahol az a kérdés, hogy a kiegészítő állami támogatás mellett meddig kapják a számlavezető bankjuktól a rulírozó hitelt. 'k lényegében lélegeztetőgépen vannak.

MN: További kockázat, hogy amennyiben a kötvénykibocsátásból származó, de jelenleg még bankbetétekben álló pénzt a helyhatóságok elköltik, az megemeli az államháztartási hiányt is. Milyen összegről lehet itt szó?

VA: Az önkormányzati számlákon mintegy 500-550 milliárd forint szabad pénz van. Becslésem szerint ebből 300-350 milliárd minden különösebb probléma nélkül meg tud mozdulni.

MN: Ha tehát ezt mind elköltik, akkor a GDP 1-1,5 százalékával emelkedne a költségvetési hiány.

VA: Vagy elköltik, vagy elköltötték, vagy éppen most költik. Ne feledjük, választási év van. A kincstári rendszerben a központi költségvetés költéseit hónapról hónapra látjuk, de az önkormányzatok félévente számolnak be, ezért majd csak az események után derül ki, hogy mi a helyzet. És jövőre is ugyanez lesz, amikor már három százalék alatt kell tartani az államháztartási hiányt.

Neked ajánljuk