Megejtő az az őszinteség, amely a múlt héten beterjesztett közpénzügyi törvénycsomagból sugárzik. Annak talpazatát ugyanis az Alkotmány új passzusa adja, amely előírná, hogy az Országgyűlés és a kormány csak az állami költségvetés fenntarthatóságának veszélyeztetése nélkül gyakorolhatja hatásköreit. A rendszerváltozás utáni ötödik ciklusban ezzel közhírré tétetik: a magyar politikai osztályban nincs meg a kellő önuralom ahhoz, hogy éves költségvetési törvényeit felelősen, a következő ciklusokra, sőt a későbbi nemzedékekre is tekintettel alkossa meg és hajtsa végre. Vagyis hogy úgy kormányozza az országot, mintha a választópolgárok akaratából hatalomban töltött négy éven túl is felelősséggel tartozna népének.
A költségvetés kereteit megszabó intézmény ötlete már az előző ciklusban is felbukkant. Kőtáblába vésett szabályrendszer létrehozása mellett tekintélyes szakértőkből álló költségvetési tanácsban gondolkodtak a fenntartható költségvetésért aggódó szakemberek és politikusok, Neményi Judittól Szapáry Györgyön, Csillag Istvánon és Kopits Györgyön keresztül Orbán Viktorig. A hivatal felállításának ötlete - az amerikai kongresszusi költségvetési hivatal mintájára - Gyurcsány Ferenc előadásában bukkant elő az Út az euróhoz címmel idén tavasszal megrendezett konferencián. A nyár végén már maga Sólyom László szorgalmazta az ötpárti megegyezést a költségvetés alkotmányos korlátok közé szorításáról.
Az előzmények azt sejtetik, hogy a most benyújtott törvénycsomaggal nyílt kapukat dönget a kormány. Hiszen a legfőbb kérdésben példamutató egyetértés van a hol kormányon, hol ellenzékben lévő pártok körében: az önkéntes felelősségre építő eddigi szisztéma nem folytatható tovább, a mindenkori kormánypártokra kényszerzubbonyt kell húzni, amikor a költségvetésről döntenek. A közpénzügyi csomag parlamenti vitája során már csak a kényszerzubbony anyagáról, fazonjáról és a viselés konkrét időpontjáról kellene megegyezniük a pártoknak.
Ha a választópolgárok meggyőzésére is súlyt helyeznek, akkor többre is szükség lehet, például annak megértetésére, hogy miként fér össze a politikusok gúzsba kötése a képviseleti demokráciával, miért nem csorbítja a választók felhatalmazását bíró kormány jogosítványát a közpolitikai célkitűzései megvalósítására a parlamenti minősített többséggel megalkotott költségvetési szabályrendszer. Három évvel ezelőtt e lap hasábjain is indulatos vita folyt a kérdésről, ami legalábbis azt jelzi, hogy a nemzetközi példák ellenére sem evidens a dolog.
Miben is korlátozná a kormánytöbbség döntési szabadságát a felhúzni tervezett kényszerzubbony? Olyan szabályrendszert foglalna törvénybe, amely mind az éves költségvetés főbb sarokszámaira, mind az adósságráta alakulására korlátokat ír elő, ráadásul három évre előretekintve. Már az Alkotmány előírná, hogy a költségvetés kamatok nélküli bevételeinek meg kell haladniuk a tervezett kiadásoknak az államadósság kamatai nélkül számított összegét, vagyis az ún. elsődleges egyenleg nem produkálhat hiányt. Az új (szintén kétharmados) törvény pedig részletes útmutatóval gondoskodna a költségvetés fenntarthatósága alkotmányos alapelvének megvalósulásáról. Abból kiindulva, hogy az államadósság inflációval korrigált értéke nem növekedhet, adódik, hogy legalább mekkora pozitív elsődleges egyenleget kell tervezni az adott évre. A kormányoldal ennél lazább költségvetési politikát nem folytathat (szigorúbbat igen), az Országgyűlés azonban módosíthatja a szabályokat, de persze csak kétharmados többséggel.
Ebből is látszik, hogy a mindenkori kormány mozgási szabadságát végül a mindenkori Országgyűlés kétharmadának akarata korlátozza, ami politikai konszenzusnak tekinthető. A szabályrendszer ezért meglátásom szerint nem ássa alá a képviseleti demokráciát, vagy legalábbis nem jobban, mint bármely kétharmados törvény léte. Az viszont kétségtelen, hogy a szabályok rögzítése szegénységi bizonyítványt állít ki a politikai elitről: azt deklarálja, hogy éppen kormányon lévő része kényszerzubbony nélkül hajlamos lenne az országra nézve közveszélyes költségvetési törvények megalkotására vetemedni. Ezt a bizonyítványt azonban már több ízben és többféle konstellációban kiállította magáról a mindenkori kormányoldal, így újabb megjelenési formája csupán a tények józan rögzítésének tekinthető. Sőt, ha létrejön a konszenzus a felelős költségvetési döntéshozatal szabályairól, ez akár az akut költségvetési kérdésekben korlátozott ítélőképességű politikusok érettségi bizonyítványaként is olvasható.
Más a helyzet a törvényjavaslat másik pillérét jelentő Törvényhozási Költségvetési Hivatal (TKH) létrehozásának ötletével, amelynek bedobása a mostani viszonyok között éppúgy nem látszik taktikus lépésnek a koalíció részéről, mint a kormányzati negyed felépítése. Különösen, hogy erre vonatkozóan nem túl meggyőző a törvényjavaslat indoklása, mely szerint "a hivatal a költségvetés-politikai szabályok kijátszásának megnehezítésében és az átláthatóság erősítésében tölt be kulcsfontosságú szerepet". Eddig úgy tudtuk, hogy ezt a szerepet a szintén az Alkotmányban megnevezett, és szintén az Országgyűlés szerveként működő Állami Számvevőszék tölti be, és csupán az a probléma, hogy az ÁSZ - időnként súlyos - megállapításaira éppúgy fittyet hánynak a rövid távú érdekektől vezérelt politikusaink, mint az ország jövőjére. Kérdés, hogy a fittyet hányás problémáját képes-e orvosolni az új hivatal.
Meglátásom szerint aligha. A TKH a költségvetés ügyében kétségkívül tágabb körű jogosítvánnyal rendelkezne, mint a mai ÁSZ: nem csupán a benyújtás után vizsgálná a költségvetési törvény tervezetét, hanem magát a tervezés folyamatát is segítené, továbbá támogatná a költségvetési bizottság munkáját és az Országgyűlés döntéseit. Megtörve a kormány információs monopóliumát, minden olyan adathoz hozzáférhetne, amelyhez a kormány tagjai. Vagyis az ÁSZ-hoz képest a TKH valóban mindenható adu ász lenne, maga a superman. Azzal a (nem csekély) különbséggel, hogy a költségvetési hivatalnak éppúgy nem lenne szankcionálási lehetősége, mint ahogy a számvevőszéknek sincs.
Ha jól értem a törvényjavaslatot, az új hivatal akkor se dobhatná vissza a beterjesztett költségvetést átdolgozásra, ha az áthágná a felelős döntéshozatalra vonatkozó törvény rögzítette szabályokat. Egyedül a fenntartható költségvetés alkotmányos előírásának lenne visszatartó ereje, mivel annak megszegését - a hozzá rendelt precíz szabályok segítségével - viszonylag könnyen megállapíthatja az Alkotmánybíróság, ami a törvény érvénytelenítésével is együtt járhat. A supermant tehát valójában a fenntartható költségvetés alkotmányos követelményével és a számonkérést biztosító szabályrendszerrel megerősített Alkotmánybíróság játszaná, a kellő információval és elemző apparátussal felvértezett TKH legfeljebb a súgó szerepét tölthetné be.
A felelős költségvetési döntéshozatal törvénybe foglalása mindenképp cezúrát jelentene a magyar politikában: annak deklarálását, hogy a politikai osztály már legalább tudja, ha tenni nem is meri mindig, miként kellene a közpolitikát művelnie. Ha önként felveszi a kényszerzubbonyt, tenni is muszáj lesz neki.
