Az uniós költségvetési tárgyalások finise

Korlátozott kilátások

Külpol

Az uniós állam- és kormányfők júliusi találkozóján akár el is fogadhatják az EU következő hétéves költségvetését, amelyet az Európai Bizottság 750 milliárd eurós, a koronavírus-válság hatásait enyhíteni hivatott csomaggal támogatna meg. A magyar kormány továbbra is kritizálja a tervet.

Február óta először találkoznak majd személyesen az uniós tagországok állam- és kormányfői az Európai Tanács július 17–18-i rendkívüli ülésén. Az elmúlt hónapokban a koronavírus-járvány miatt csak videokonferenciákat tartottak, legutóbb június 19-én. Ezen az értekezleten már elkezdtek tárgyalni az Európai Bizottság májusban bemutatott, kiegészített költségvetési javaslatáról, áttörésre azonban itt még senki nem számított. Ám most a bizottság mellett Charles Michel, az Európai Tanács elnöke és számos tagállam is erősen ambicionálja a megegyezést, hogy a 2021–2027-es büdzsé kifizetései a jövő év elején rendben elindulhassanak.

A bizottság május 27-én közzétett, újrafazonírozott költségvetési javaslata új lendületet adott a tárgyalásoknak. A „normál” hét­éves büdzsé 1100 milliárd eurós főösszege mellett az Ursula von der Leyen vezette testület – Angela Merkel és Emmanuel Macron pár héttel korábbi közös tervezetét továbbgondolva – egy 750 milliárd eurós, a koronavírus-járvány gazdasági hatásait ellensúlyozni hivatott helyreállítási csomagot is előirányzott a hangzatos Next Generation EU név alatt. A csomag különlegessége, hogy nem közvetlen tagállami befizetésekből, hanem hitelből finanszíroznák; maga a bizottság bocsátana ki kötvényeket az EU nevében akár 30 éves lejáratra, az EU tagállamai pedig közös garanciát vállalnának a tartozás 2028 és 2058 között esedékessé váló visszafizetésére.

Orbán Viktor június 12-i rádióinterjújában azt monda, személyesen „berzenkedik” a közös hitelfelvétel ellen, de ebben a rendkívüli helyzetben el tudja fogadni. Hozzátette ugyanakkor, hogy a pénzt igazságosan kell felhasználni, „a közép-európai országokkal nem lehet kibabrálni, baleknak nem lehet bennünket nézni”. A költségvetés elfogadásához teljes egyhangúság kell az Európai Tanácsban, Orbán a beleegyezéséért Magyarországnak több pénzt eredményező módosításokat szeretne, amire van is esély, hiszen a bizottsági javaslat elosztási kritériumait több oldalról bírálják. Ugyanakkor Magyarország nettó költségvetési pozíciója mindenképpen romlani fog a most záruló hétéves ciklushoz képest, és a kormány feje felett ott lebeg a kifizetéseket bizonyos jogállami normák betartásához kötő javaslat is.

 

Ilyen még nem volt

A 2021 és 2027 közötti uniós keretköltségvetésre eredetileg még a Jean-Claude Juncker-féle bizottság tett javaslatot 2018 májusában. Bár a bizottság szeretett volna megállapodást látni a 2019-es EP-választás előtt, ennek az esélye gyakorlatilag a nullával volt egyenlő, a Brexit által az uniós büdzsén ütött lyuk miatt ugyanis sokat módosulhatott egy-egy ország költségvetési helyzete, és nagyok voltak az ellentétek a „fukar ötöknek” nevezett nettó befizetők (Ausztria, Dánia, Hollandia, Németország, Svédország), illetve a déli és keleti blokkot tömörítő országcsoport között (ezek a „kohézió barátai”).

A 2018-as bizottsági javaslat az EU bruttó nemzeti jövedelmének (GNI) 1,11 százalékára lőtte be a hétéves költségvetés főösszegét, a nettó befizetők ezt 1,00 százalékra vitték volna le, míg több tagállam – például Magyarország, Észtország, Görögország és Portugália – fölé ment volna a bizottság javaslatának, és ezt szorgalmazta az Európai Parlament is. Az EU soros elnökségét a múlt év második felében betöltő Finnország az 1,00 és 1,11 százalékos álláspontok közötti kompromisszumos javaslattal állt elő, majd ezzel próbálkozott Charles Michel is, de az Európai Tanács februári ülésén nem sikerült a megállapodás közelébe jutni, utána pedig jött a koronavírus-járvány és az annak nyomán kibontakozó gazdasági sokk, ami alapvetően új irányba vitte el a tárgyalásokat.

Korábbi cikkünkben a portfo­lio.hu kalkulációi alapján azt írtuk, hogy a 2018-as bizottsági javaslat hét év alatt több mint 10 milliárd euróval (32-ről 21,3 milliárd euróra) rontotta volna az EU-s források hazai nettó egyenlegét a 2014–2020-as ciklushoz képest (lásd: Megvágnák, Magyar Narancs, 2018. június 21.). Ez több tényező eredőjeként adódott: a költségvetési javaslatban növekedtek a Magyarországra jutó befizetések, ezzel párhuzamosan csökkent a lehívható támogatások összege, nem kis részben azért, mert a teljes költségvetésen belül veszített súlyából a kohéziós politika és a közös agrárpolitika. A finn javaslat és a Michel-féle kompromisszum valamennyit visszaadott ezeknek a hagyományos területeknek, de mivel a büdzsé főösszegét mindkettő csökkentette az eredeti bizottsági tervezethez képest, ezeket a dokumentumokat sem fogadta kitörő lelkesedéssel a magyar kormány.

A bizottság május 27-i javaslata nem a „normál” költségvetésben hoz újdonságot. Az 1100 milliárd eurós főösszeg 34,5 milliárddal alacsonyabb a 2018-ban javasoltnál, viszont magasabb, mint a finnek vagy Michel előirányzata. A vita fókusza ugyanakkor mára szinte teljesen áthelyeződött a 750 milliárdos Next Generation EU alapra, Darvas Zsolt, a brüszszeli Bruegel intézet elemzője szerint azért, mert abban sokkal hangsúlyosabb az országok közötti újraelosztás, mint a „normál” költségvetésben. „Bár a bizottság rendszeresen vesz fel hitelt, arra korábban soha nem volt példa, hogy az EU hitelfelvételből tagállamok közötti redisztribúciót támogasson” – magyarázza Darvas.

Gyenes Zoltán, az Európai Bizottság magyarországi képviseletének gazdasági elemzője is úgy látja, a program nóvuma a nagyságrendje mellett az, hogy országok közötti transzfert valósít meg. Gyenes azonban azt is kiemeli, hogy a helyreállítási csomag különbözik a 2008-as válság idején felmerült „eurókötvények” vagy a nemrég az olasz kormány által szorgalmazott „koronakötvények” gondolatától. „A helyreállítási csomag nem kormányközi, hanem közösségi szintű megállapodás, beépül az EU költségvetésébe, így jól bejáratott kifizetési mechanizmusa lesz, és reformprogramokat is lehet mögé rakni.”

 

Hitel és támogatás

A 750 milliárd euró két fő részre oszlik: 250 milliárd hitelre és 500 milliárd vissza nem térítendő támogatásra, utóbbinak egy kisebb része, körülbelül 60 milliárd euró bankgaranciaként áll majd rendelkezésre. A hitel itt azt jelenti, hogy a bizottság a pénzpiacokról felvett kölcsönt továbbadja az ezt igénylő tagállamoknak. Ebben a rekeszben mindenki annyi pénzt fizet vissza a későbbiekben, amennyit felhasznált, a csomagnak ez a része tehát nem jelent országok közötti újraelosztást (feltéve, hogy minden ország vissza is tudja fizetni a hitelét, és senki helyett nem kell a közösségnek helytállnia). Ám mivel az EU a legjobb, AAA-s hitelminősítéssel rendelkezik, a leggazdagabb tagállamokon kívül mindenkinek – így Magyarországnak is – jobban megéri így eladósodni, mintha például maga bocsátana ki államkötvényt.

Az 500 milliárdnyi vissza nem térítendő támogatás kényesebb kérdés, ennek a visszafizetési elvei nem tisztázottak pontosan, nagyjából mégis azt mondhatjuk, hogy a 2028 utáni 30 évben az aktuális gazdasági erejük függvényében viselik majd a program költségeit a tagállamok, míg a fő haszonélvezői a szegényebb, illetve a koronavírus gazdasági hatásai által jobban érintett országok lesznek. Az egész csomag messze legnagyobb részét kitevő Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz (310 milliárd euró támogatás, 250 milliárd euró hitel) elosztására például három tényezőt figyelembe vevő kulcsot ajánl a bizottság: a népességszám és az egy főre eső GDP mellett a 2015 és 2019 közötti munkanélküliségi mutató átlagát vennék alapul a pénzosztásnál.

Ezt a javasolt mechanizmust rengeteg kritika érte, hiszen nyilvánvalóan nem tudja figyelembe venni a koronavírus-járvány valós gazdasági hatásait. Egy másik, jóval kisebb, 55 milliárd eurós program, a REACT-EU esetében már a tényleges gazdasági visszaesés mentén alakította ki az elosztási elveket a bizottság, de ez nem állítja helyre az egész csomag egyensúlytalanságát. „Franciaországot, Romániát és Lettországot például körülbelül ugyanolyan súlyosan érinti a gazdasági válság, saját számításaim mégis azt mutatják, hogy míg Franciaország a 2021-es GNI-jének kevesebb mint 2 százalékát kapja meg vissza nem térítendő támogatásként az új alapból, Románia és Lettország majdnem a 10 százalékát” – mutat rá Darvas Zsolt.

A megkérdőjelezhető elosztási kritériumok miatt sokan úgy vélik, a koronavírus-járvány valójában csak apropót és lehetőséget adott az EU-nak arra, hogy több évtizedes gazdasági problémákra próbáljon válaszolni, elsősorban az euróövezet déli tagállamaiban. „A déliek okosabb diplomáciát folytattak, mint a keleti tagállamok. Spanyolország és Portugália például hivatkozhat lakossága EU-pártiságára, vagy arra, hogy befogadóak voltak a menekültekkel, az EU eddig mégis cserben hagyta őket” – mondja Győrffy Dóra közgazdász, politológus, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem tanára. Darvas Zsolt szerint gazdasági mellett politikai okai is lehettek annak, hogy Németország, kilépve a „fukar” országcsoportból, végül a közös hitelfelvétel pártjára állt. „A német vezetés felismerte, hogy az egyenlőtlenségek fokozódása senkinek sem jó, ráadásul Olaszországban potenciálisan az euróövezetből vagy akár az egész EU-ból kifelé igyekvő, konfrontatív kormányt is hatalomra segíthet.”

Bár a munkanélküliségi ráta erőteljes beszámítása a pénzek elosztásánál a déli országoknak kedvez, Darvas szerint összességében nem mondhatjuk, hogy jobban járnának, mint a keletiek, Magyarország a GNI-arányában például nagyjából ugyanannyi vissza nem térítendő támogatást kapna az új alapból, mint Spanyolország. Mégpedig azért, mert az egy főre jutó GDP is benne van a képletben, ez pedig a szegényebb tagállamoknak kedvez. Az Európai Tanács júliusi ülésén persze ez a képlet is nagy valószínűséggel változni fog, ahogy az sem kizárt, hogy a nettó befizető tagállamok számukra kedvezően tudják majd módosítani a hitelek és a támogatások arányát a helyreállítási csomagban.

 

Feltételek

Az egyes országokra jutó támogatási összegeket egyelőre csak becsülni lehet, hiszen a bizottság a Next Generation EU 12 alprogramjából nem mindegyikhez közölt elosztási kulcsot, néhány programnál pedig nem is osztják le előre a tagállamok között a rendelkezésre álló összeget, hanem „versenyezni” kell a pénzért, tipikusan ilyen a kutatási támogatások területe. A bizottság magyarországi képviselete mindenesetre azt közölte, hogy Magyarország 7–8 milliárd eurónyi támogatásra és mintegy 7 milliárdnyi hitelre számíthat a helyreállítási csomagból; a Fidesz európai képviselőcsoportja 8,1 milliárdnyi támogatással számol; Darvas Zsolt blogposztjában közölt becslése szerint ugyanakkor 8,5 milliárd euró támogatás és további 0,35 milliárd bankgarancia érkezhet Magyarországra a következő költségvetési ciklusban a helyreállítási alapból.

Még nehezebb kiszámolni, hogy az 500 milliárdos támogatási rész mekkora hányadát fizetik majd vissza az egyes tagállamok. Itt általában a „normál” uniós büdzsébe történő GNI-arányos befizetésből szoktak kiindulni, de minthogy a helyreállítási programot fedező hitel törlesztése egészen 2058-ig elnyúlik, nagyon hosszú időtáv gazdasági adatait kellene átlátni a pontos becsléshez. Továbbá a bizottság több, úgynevezett saját bevétel bevezetésére is javaslatot tett, amelyek szintén hozzájárulhatnak a hitel törlesztéséhez: ilyen lenne például a nem újrahasznosított műanyag mennyisége alapján számított nemzeti hozzájárulás, az importált fogyasztási cikkek karbonintenzitását ellensúlyozó mechanizmus, a nagyvállalati vagy a digitális adó. Persze lehet azzal érvelni, hogy végső soron ezeket a bevételeket is a tagállamok rovására szedné be az EU, támogatói szerint azonban a saját bevételek felsrófolása a nemzeti „pénzes borítékok” összehasonlítgatása felől az európai közjó keresése felé terelheti a költségvetési vitákat.

Az előrelátást nehezíti még, hogy nem garantálható, hogy a tagállamok a teljes rendelkezésre álló forrásmennyiséget le tudják hívni 2027-ig. A helyreállítási csomag legnagyobb szeletét kitevő Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz folyósítását például a zöld és digitális átállást előtérbe helyező nemzeti helyreállítási tervekhez köti a bizottság, az egyes részleteket csak akkor fogja kifizetni, ha a tagállamok előre vállalt „benchmarkokat” teljesítenek. A magyar kormány feje felett egy másik feltételrendszer is lebeg, a még szintén 2018-ban előterjesztett jogállamisági mechanizmus, amely akár az uniós pénzek kifizetésének felfüggesztéséhez is vezethet.

Bár ez a tervezet a jogállamisági problémáknak csak egy szűkebb szeletére koncentrál (elsősorban a bírói függetlenségre és a korrupcióellenes küzdelemre), papíron hatékonyabbnak tűnik, mint a 7-es cikk szerinti eljárás, mert az élesítéséhez nem kell minden tagállam egyetértése. Ugyanakkor a kiszivárgó információk szerint Charles Michel februári javaslata puhított valamit a bizottság eredeti elképzelésén. Míg Junckerék 2018-ban azt javasolták, hogy a bizottság maga dönthessen a kifizetések felfüggesztéséről, amit az Európai Tanács csak minősített többséggel írhatott volna felül, Michel legutóbbi előterjesztése arról szól, hogy ne a felfüggesztés megakadályozásához, hanem az elindításához kelljen a minősített többség. Egy ilyen megoldással, ha egyetlen tagállam nem is, egy blokkoló kisebbség – legalább négy, az EU népességének több mint 35 százalékát képviselő ország – továbbra is megakadályozhatná a jogállami elvek számonkérését az azoktól elforduló kormányokon.

Neked ajánljuk