Az új rendet a szubszidiaritás elvére alapoztuk: azaz a döntéseket azon a legalacsonyabb szinten kell meghozni, ahol még minden szükséges információ a rendelkezésre áll. Azt vártuk, reméltük, hogy az önkormányzatok majd beletanulnak, a helyi ötleteket, a helyi kezdeményezőkészséget felhasználva évtizedes problémákat oldanak meg, és a települések lendületes fejlődésnek indulnak.
Az 1990-es törvény jó kiindulási helyzetet teremtett, s eleinte úgy tűnt, nem is csalatkozunk. Ám a lepusztult lakásállományt, az iskolákat, rendelőket egyszerre, egyik napról a másikra rendbe hozni nem lehetett, s ez az azonnali változásban bízó embereket kiábrándította. Idővel átalakult a képviselők hozzáállása is, a jobbító szándék mellett vagy helyett mindinkább a személyes mohóság hajtotta őket. (Szemléletes példa erre az a képviselő-testület, amely az első ciklusban, 1990 és 1994 közt a törvény által lehetővé tett maximális tiszteletdíjnál kevesebbet szavazott meg magának, míg a harmadikban már az - időközben megemelt - maximális tiszteletdíj mellett a költségtérítést is igénybe kívánta venni; az utóbbi jogcímen párttagdíjnyugtát, pizsama-, fenyőfa- és egyéb számlákat is benyújtva. A végén már az sem zavart senkit, hogy a képviselők és a tisztségviselők díjazása a költségvetés egy százalékát is elérte, pedig a 150 millió jelentős részét másra is lehetett volna fordítani.) Elszaporodtak a "furcsa" döntések, és - különösen a Bokros-csomag után - szokás lett az elégtelen állami finanszírozáson lamentálni. Pedig legkésőbb ekkor nyilvánvalóvá kellett, hogy váljon: a kezdeti, bőséges állami finanszírozás elapad, és elfogy az önkormányzati vagyon is. Legkésőbb ekkor mindenütt rá kellett volna térni a takarékos gazdálkodásra, és hosszú távú, világos fejlesztési politikát kidolgozni.
A fordulat nem következett be - s ezért még égetőbbé vált az ezeket kikényszerítő központi jogszabályok meghozatala. Csakhogy a mindenkori kormány és ellenzéke a helyi demokrácia korlátozásában már nem értett egyet. 1995-ben, miután néhány kisebb önkormányzat csődbe ment, hitelfelvételi korlátot vezettek be, amit a saját források nagyságához kötöttek. Ez azonban a nagyobb önkormányzatoknál már nem működött, s így pár évvel később, amikor már ezek is lassan felélték a vagyonukat, felpörgött az eladósodás. Különösen, hogy a növekedő törlesztési kötelezettségekkel és a fenyegető csődhelyzettel szembesülvén - sajnos - okkal számíthattak a "baráti államra". A felelőtlen gazdálkodást nem csak megelőzni nem sikerült: a szankcionáláshoz sem biztosított elég erőforrást a rendőrségnek, bíróságnak egyetlen kormány sem.
E folyamatok eredőjeként napjainkra egyszerre vált jellemzővé a rendszerszintű pazarlás és a forráshiány, a felelőtlen döntések és a gyakran kezelhetetlen adósságállomány. A kevés dinamikusan fejlődő város, falu mellett ma a 3200 magyarországi település csaknem fele leszakadóban van.
E helyzetet három fő okra szoktuk visszavezetni.
Az önkormányzatok nagy döntési szabadságot kaptak, de folyamatosan nőtt a feladataik száma is, miközben a forrásaik csökkentek. A települések emiatt élik fel a vagyonukat, adósodnak el, és válnak mind aggasztóbb számban működésképtelenné.
Túl sok az önkormányzat, s mivel (elvileg) minden településen egyforma szolgáltatásokat kell nyújtani, nemzetgazdasági szinten óriásivá összegződnek ezek a költségek. Ugyanakkor a kisebb településeken - a forráshiány miatt - a szolgáltatási színvonal alacsony maradt.
A polgármester szerepe az önkormányzatban és azon kívül egyaránt ellentmondásos és rosszul koncipiált.
Vajon helyes-e ez a diagnózis, valóban itt keresendők a mostani szomorú helyzet gyökerei?
Sok feladat - kevés pénz
Való igaz, hogy az önkormányzati feladatok folyamatosan gyarapodtak - számuk 2010-re meghaladta az 1500-at -, miként az is, hogy a szféra költségvetési támogatása látványosan csökkent. A helyben képződő személyi jövedelemadónak 1991-ben még 50, 2010-ben már csak 8 százaléka maradt a településnél, eközben a normatív támogatások reálértéke is majd' 10 százalékkal csökkent.
Ám nem árt tudomásul vennünk azt is, hogy érdemben a feladatok csupán két ízben bővültek: amikor 1992-ben az önkormányzatok átvették az egészségügyi intézményeket (és velük az állami finanszírozást is), és amikor 1999-ben - egyszeri beruházási és beépülő működési támogatással - létrejöttek az okmányirodák. A romló pénzügyi helyzetnél sem perdöntőek a felsorolt érvek. Ha a költségvetési támogatások reálértéke évről évre csökken is, a kezdetben elhanyagolható helyi adóbevételek mára az állami támogatás felét is elérték. Az önkormányzati költségvetést meghatározó két bevételi forrás együttesen közel 20 százalékos reálérték-növekedést mutat. Sok önkormányzat működési többlettel is tudott gazdálkodni. Ráadásul az induló vagyoni helyzet egyedülállóan jó volt: a megalakuló önkormányzatok 1990-ben nemcsak a napi működésükhöz szükséges vagyonelemeket kapták meg ingyen, hanem a tanácsok által működtetett közszolgáltató vállalatokat, a kezelt nagy mennyiségű lakást, üres (állami) ingatlanokat is - lényegében résztulajdonosok lettek a területükön működő összes vállalatban. Ezek értékesítésére hosszú távú, dinamikus fejlesztési tevékenységet lehetett (volna) építeni.
Ha egy szóval kellene megjelölnöm az önkormányzati adósságállomány rohamos növekedésének az okát, akkor az a felelőtlenség lenne. Fontos észben tartanunk, hogy a vagyonfelélés vagy a hitelfelvétel fejlődést is hozhat, üdvössége vagy kártékonysága önmagában nem megítélhető. Ha az önkormányzat vagyona csökken, de a településen élő polgárok vagyona (nem kirívóan egyenlőtlen mértékben) nő, a változás üdvözlendő. De hitelt csak beruházásra szabad felvenni (működésre kizárólag katasztrófahelyzetben), azt is csak akkor, ha a kamata alacsony - például az inflációnál alacsonyabb -, és a törlesztés forrása bizonyosan rendelkezésre fog állni. A kötvény még a hitelnél is drágább - kibocsátását a többéves törlesztési moratórium indokolhatta.
Az (általános) pénzhiány tehát nem kielégítő magyarázat. Az induló vagyon 10-15 év alatt elfogyott; és hiába keletkezett helyi adóbevételi többlet a nagyobb településeken, a puha költségvetési korlátú gazdálkodást csak a felelőtlen eladósodásból lehetett folytatni. Az ebből fakadó elviselhetetlen terhek vagy a következő önkormányzatra, vagy a "baráti államra" hárultak és hárulnak. Emellett az esetek jelentős részében e települések fejlődése sem indult el - az egyszeri lehetőség viszont elmúlt.
Nagy költségek, alacsony szolgáltatási színvonal
Az 1990-es átalakítás vezérlő elve az addigi, mereven központosított rendszer teljes tagadása, a decentralizáció lett. Minden önkormányzat jogot kapott csaknem minden szolgáltatás működtetésére, s e joggal mindenki a lehető legnagyobb mértékben élni is kívánt.
Csakhogy a nem piaci szolgáltatásoknál is létezik mérethatékonysági küszöb. Ha a legkisebb települések polgármesteri hivatalában is el lehet intézni minden ügyet (legalábbis elvben), akkor vagy túl sok az ügyintéző (akik az idejük nagy részében unatkoznak), vagy egy ügyintéző foglalkozik sok területtel (ezt a szolgáltatás színvonala sínyli meg). Ha egy településen kevés az iskoláskorú gyerek, akkor a felső tagozatos szaktanároknak kevés órájuk lesz, vagy "mindenes" tanárok fognak tanítani. E csapdából a települések akkor törhettek volna ki, ha társulnak egyes közszolgáltatások közös fenntartására. Jellemző módon ennek a jogi lehetősége csak 1996-ban született meg, az ez irányú változások ösztönzése pedig tíz évvel később kezdődött.
A kistelepülések forráshiányát az állam csak úgy orvosolhatta volna, ha előbb eldönti, mi legyen a cél. Vajon minden település (szolid) fejlődése mellett a hátrányos helyzetűek felzárkózását, azaz a nivellálódást tartja kívánatosnak, vagy egyes települések további leszakadásának megakadályozása mellett a fejlődőképesek helyzetbe hozását, azaz a differenciálódást? Az államot, a kormányokat azonban csak az izgatta, hogyan tudják az önkormányzatok központi támogatását csökkenteni. Ezt a csökkentést a helyi adóbevételi lehetőségek szélesítésével ellensúlyozták. Ám a kisebb településeken ez - az ott élők jövedelmi-vagyoni helyzete miatt - nem működött. Azaz: a finanszírozási rendszer a nagyobb települések javára csoportosította át a forrásokat, miközben összességében még nőtt is az önkormányzatok által elköltött pénz. Így sikerült egyszerre fenntartani a rendszerszintű pazarlást és a kistelepüléseken az alacsony szolgáltatási színvonalat.
Helyi hatalmi viszonyok
Az önkormányzatok működésével kapcsolatos legfontosabb közjogi kérdés az, hogy vajon lehet-e a polgármester egyben országgyűlési képviselő?
Az igennel felelők úgy érvelnek, hogy így sokkal erősebb marad az önkormányzatok egyedi és általános érdekérvényesítő képessége
Ez az érv azonban nem állja meg a helyét.
Annak éppenséggel csökkenteni kéne az esélyét, hogy egy beruházás, az annak folyósítható támogatás megítélése attól függjön, vajon a polgármester egyszersmind (erős kormánypárti) parlamenti képviselő-e. A teljes szféra érdekképviselete pedig eddig sem volt eredményes, legfeljebb egy-egy normatíva vagy a polgármesteri, önkormányzati képviselői javadalmazások emelését tudta elérni. Ebben inkább az országos önkormányzati érdekszövetségre kellene alapozni (amelyből ma hét működik, holott egy is elég lenne). A polgármesterkedés időigénye a nagyobb településeken nem egyeztethető össze a parlamenti szerepvállalással - már ha az illető mindkét helyen teljes értékű munkát kíván végezni. Ha pedig az önkormányzati feladatait más személyre terheli, tisztességesebb lenne a pozíciót és a vele járó javadalmazást is átadni.
Ugyancsak felbukkan időről időre a polgármester és a képviselő-testület viszonyának újraszabályozása, hisz e viszony gyakran mérgesedik el. Válassza (ismét) a testület a polgármestert! - hangzik fel néha a követelés. Csakhogy így a párton belüli személyi alkuk súlyosan korlátoznák az eredményes politizálás mozgásterét, és a polgárok érdeklődése is csökkenne az önkormányzat iránt. De ugyanilyen szükségtelen a polgármesteri pozíció további erősítése: demokráciában az érdemi döntések meghozatala nem lehet egyetlen ember privilégiuma. Érdemes lenne viszont a polgármester ellen indított testületi eljárások külső törvényességi kontrollját erősíteni (így szűrve ki az indokolhatatlan támadásokat és az obstrukciót).
Ezzel el is érkeztünk az önkormányzati rendszer legsúlyosabb problémájához: a döntések kontrolljának és a törvénytelen döntések megelőzésének elégtelenségéhez.
Az e tekintetben 1990 óta változatlan rendszerben erre szolgál(na) a jegyző, a kormányhivatal, az Állami Számvevőszék (ÁSZ), végső eszközként a rendőrség, a bíróság és a négyévenkénti választás. Csakhogy a jegyző - saját egzisztenciális érdekéből - aligha vállal konfliktust a polgármesterrel. Ami nagy baj, hiszen fontos feladata az önkormányzati döntések jogi kontrollja; a jegyző megerősítése érdekében legalább a felmentését kormányhivatali hozzájáruláshoz kellene kötni. Ahogy a jegyző, úgy a kormányhivatal sem képes elejét venni a törvénytelen döntéseknek. Ezért célszerű lenne, ha a testületi döntések csak a jegyzőkönyv kormányhivatalba való megérkezése után 8 nappal lépnének hatályba. A bírósági, netán alkotmánybírósági eljárás végén alaposnak bizonyult kormányhivatali kifogásnak pedig legyen - az okozott kárral arányban álló - személyre szóló konzekvenciája is. Az ÁSZ vizsgálatai alaposak, de csak évekkel később követik az eseményeket; s lassúak a rendőrségi, bírósági eljárások is, a büntetőeljárás nem ritkán elévül - ezért a visszatartó erejük is kicsi. (Épp ezért lenne érdemes felgyorsítani - a soron kívüli eljárás bevezetésével - az önkormányzatot érintő bírósági eljárásokat.)
A kontroll ezek után a négyévenkénti választásokra marad. Csakhogy a választási eredmények és az önkormányzat eredményessége között nincs szoros összefüggés. Hogyan is lenne megítélhető az önkormányzat tevékenysége, ha az érdemi döntések nagy részét - egyébként jogszerűen - zárt ülésen hozzák meg, s a nyilvános részek közzététele is hónapokig húzódik? Ezért a zárt ülések jogcímei közül az önkormányzat üzleti érdekét mindenképpen törölni kellene.
Az új szabályozás
A kétharmados többség által elfogadott új szabályozás - nem meglepően - erősen központosít: fontos feladatokat elvon a helyi szintről (a kisebb településeken egyenesen megszünteti a polgármesteri hivatalokat), és megszigorítja a törvényességi felügyeletet, a központ ellenőrző szerepét. Mi ezen intézkedések értelme és mérlege?
Az, hogy az államigazgatási feladatokat más intézménybe telepítik, önmagában közömbös: a polgárnak nem az a fontos, hogy a hivatal, ahol anyakönyvi, építési stb. ügyeit intézheti, milyen irányítás alatt áll, hanem hogy lakóhelyétől milyen messze, milyen körülmények között adhatja le kérvényét - az ügyintéző dolgozhat más településen is. Ugyanakkor az önkormányzati feladatok esetén ez már nem igaz: kívánatos, hogy a helyieknek befolyásuk legyen például arra, mennyit és mire költenek az oktatásban. Ugyanakkor azt sem zárnám ki, hogy az állam - például a kisiskolák kiemelt támogatásával, vagy körzetesítéssel és iskolabuszoztatással - a legszegényebb településeknek akar segíteni, és ez a centralizált rendszerben valóban hatékonyabban oldható meg. Ennek a változtatásnak a hasznosságát ezért csak évek múlva lehet megítélni.
Jó irányú, de nem elégséges lépés a testületek 2010-ben végrehajtott létszámcsökkentése; a feladatok 2013-tól tervezett elvonása továbbiakat is indokolttá tenne. Helyes, hogy ezentúl nemcsak az 1000, hanem a 2000 lakos alatti településeknek is kötelező lesz a körjegyzőségben való részvétel - de érdemes lett volna a társulásokat erőteljesebben ösztönözni. Helyes, hogy megtiltják a működési hiány betervezését - de a terv betartatásának nincsen eszköze. A zárt ülésen hozott határozatok nyilvánossága üdvözlendő - de bővül az üzleti érdekre való hivatkozás lehetősége. Az önkormányzat késlekedése, mulasztása esetén a kormányhivatal bírságolhat, határozatot pótolhat - de a jegyzőt az új szabályozás is egyértelműen a polgármester alá rendeli. Az önkormányzatok külső ellenőrzésére a független ÁSZ helyett inkább a Kincstárat jogosítja fel.
A kép eddig vegyes lenne - azonban az új szabályozás talán legfontosabb eleme eltörli a hitelfelvétel eddigi gyenge, ámde normatív korlátait, és az önkormányzatok összes kötelezettségvállalását kormányzati engedélyhez köti. Emellett a törvényalkotó a forrásszabályozás helyett a feladatfinanszírozás bevezetésével is növelné az állam szerepét.
E két intézkedés pedig az önkormányzatok autonómiáját gyakorlatilag megszünteti: a települések működési és fejlesztési forrásai is az állam egyedi döntésein fognak múlni. Így csökken a helyi közösségek beleszólása a helyi ügyekbe, ami gyengíti a polgárok demokratikus meggyőződését, és erősíti az államra utaltság érzését. Eközben korántsem világos, hogy önmagában a centralizációtól miért válna a rendszer olcsóbbá és hatékonyabbá. Az új rendnek nem az a célja, hogy a helyi közösségek ötleteire, adottságaira, kezdeményezőkészségére építsen, inkább a kormányhoz húzó települések kedvezményezésének módját teremti meg. Az orbáni (ellen)reform így összességében nivellál - és mint 40 év tapasztalatával a hátunk mögött tudjuk, a nivellálás mindig lefelé történik. Nem az előző rendszer súlyos, ám javítható hibáit kívánja korrigálni, hanem valami egész mást hoz létre - ahhoz képest, amiről 1990-ben álmodtunk.
A szerző matematikus, közgazdász, 1990 és 2010 között Ferencváros polgármestere volt.
