De miért is vált mindez most olyan nagyon aktuálissá, annyira égetővé, hogy az Országgyűlés is több, e tárgyba vágó törvényt akar módosítani?
Összhangzat
Az egyik ok aligha újdonság: világszerte csökkent a közbizalom, a civil szféra bizalma megingott a képviseleti demokrácia intézményrendszerében. A másik tényező - ez is világjelenség - kevésbé közismert: mind szélesebb körű a közfeladatok magáncégek általi, üzleti szerződések alapján megvalósuló ellátása, kihelyezése, divatos idegen szóval "out sourcing"-ja. Az átláthatóság, elszámoltathatóság bevált csatornáit esetenként ma még gátak torlaszolják el, vagy e csatornák nem is léteznek. A külföldön dollárszázmilliárdokban mérhető üzletek kontrollálására még nem mindenütt alakultak ki a régi megoldások helyett az újak, hogy a nonprofit szervezetek kalandjairól, hajózásukról vagy inkább egyikük-másikuk szociális frázisok mögé bújó kalózkodásáról a közpénzek tengerén ne is beszéljünk.
Érzékeljük: nálunk is mind nagyobb az a terület - hiszen csak a közbeszerzések világa ezermilliárd forintos "udvari szállítást" jelent -, ahol az állampolgár, ha adóforintjai hatékony és mindenekelőtt szabályos felhasználásáról tudni akar, nem találja meg a megszokott közeget: a "hivatalt", a köztulajdonú szolgáltatót. Sokszor nem talál senkit. Az ennek következtében jelentkező bizalmatlanság és gyanú arra utal, hogy a társadalom tudomásul veszi a közfeladatok ellátásának "magánosítását", de a közpénzek átlátható felhasználását változatlanul a demokrácia egyik legalapvetőbb feltételének tartja. Igényli, hogy a megváltozott feltételek között is elszámoltatható legyen a végrehajtó hatalom arról, hogy a köz pénzét miként használta fel, miként helyezte ki, kikkel és miért szerződött, kiket támogatott. Ha ezt egy ország hatalmi elitje nem tudja biztosítani, akkor előbb-utóbb a társadalmi működés biztonsági kockázatait idézi elő: épp azzal, hogy a becsapottság érzését váltja ki az emberekben.
A társadalom és a gazdaság kiegyensúlyozott működésének és fejlődésének, az anyagi és szellemi értékek ezt szolgáló versenyének és cseréjének két alapvető feltétele a bizalom léte és a köz- és magánérdekeket szolgáló titkok védelmezése. Hiszen a titkok megőrzése mindkét területen indokolt esetben közérdeket szolgál. Például az állam biztonságának védelmét, a vállalkozás esélyegyenlőségét, a spekulációs előnyszerzés megakadályozását. A titkok védelmezéséhez szorosan kapcsolódik az érdek és a bizalom. A bizalom az emberek között, a bizalom a polgárok és az őket szolgáló hatalomgyakorlók, hatalmi intézmények között, az üzleti partnerek közötti bizalom. Ami csak a valóság valamilyen mélységű megismerésére, a mindennapok tapasztalásaira és a különböző forrásokból származó, a valóságnak megfelelő vagy azt eltorzító információk egyéni mérlegelésére épülhet. Ha úgy tetszik, a hitre. Az ember képességei az információ megszerzésére és befogadására korlátozottak: emiatt a valóság teljes mélységében, minden részletében sohasem ismerhető meg mindig és mindenki által. És el kell fogadnunk az érdekek jelenlétét is, be kell látnunk azt is, hogy vannak olyan, a személyiséghez, az üzleti vállalkozáshoz kapcsolódó értékek (és az adatok, információk mind értékek), amelyek védelmezése nélkül szervezett társadalom nem működhet, az értékek versenye nem érvényesülhet.
A társadalmi stabilitás fenntartása, a közbizalom kialakulása szempontjából kiemelten nagy jelentősége van annak, hogy a közpénzek felhasználására, a köztulajdon hasznosítására vonatkozó közérdekű adatok - a központi és önkormányzati költségvetési kiadások, vagyonhoz kapcsolódó döntések stb. - minél teljesebb körben megismerhetőek, nyilvánosak legyenek, és ezt a törekvést az üzleti titkok megőrzésére hivatkozással se lehessen indokolatlanul korlátozni. Ugyanakkor a társadalmi működés egyik alapvető feltétele és a jogállamiság egyik garanciális eleme az, hogy a személyes adatok és a vállalkozással, az üzletvitellel kapcsolatos egyes információk mások - az illetéktelenek - részére ne legyenek korlátlanul hozzáférhetőek, csak szigorú szabályok meghatározta módon legyenek kiadhatók, illetve az arra jogosultak számára elérhetők. E két, egymásnak látszólag ellentmondó - de végeredményében a társadalom egészének érdekeit szolgáló - feltétel érvényesülését kell tehát öszszehangolni. A képviseleti demokráciára épülő államszervezet keretei között ezt csak a közhatalom teheti lehetővé. És csak akkor működhet, ha a társadalom elfogadja: a titkok kezelői az ő megbízottai, akik az ő érdekében járnak el, és nem élnek vissza e bizalommal. Ha ez az érzés megbillen, akkor kerül előtérbe az adatok szélesebb nyilvánosságának követelése, a bizalmatlanság az "üzlettel" az "üzletkötőkkel", vagy inkább annak kiegyensúlyozatlanságával szemben.
Dimenziók
Jelenlegi helyzetünkben lépni, vagy inkább lépnünk kell. A rendszerváltoztatás óta még nem alakult ki az a közbizalom a váltakozó hatalomgyakorlók és az üzleti szféra tevékenysége iránt, ami a polgárok túlnyomó többségét a közös célok és megoldások felé terelné. Sőt, esetenként a közbizalmat romboló, az emberekben kételyeket kiváltó döntések és események is történtek. A feladat nem egyszerű. Nemcsak azért, mert e téren nem rendelkezünk több évtizedes, az új társadalmi-gazdasági viszonyaink között is jól hasznosítható tapasztalatokkal, hanem mert ellentmondó nézetek és eltérő érdekekhez kötődő törekvések feszülnek egymásnak akkor, ha az általánosságban elfogadott alkotmányos alapelvek gyakorlati átültetéséről van szó. Ezért itt is, mint sok más területen, csak lépésekben juthatunk előbbre, s szinte önmagát kizáró feltételként legelőbb bizalmat teremtve össze kell fognunk egymással. Az elemeire bomló, szekértáborokba menekülő társadalom ugyanis alkalmatlan ilyesmire, hiszen a törvények gyakorlati érvényesítéséhez támogató közhangulat, közös akarat is kell.
Az előkészületben lévő, és reményeim szerint a közeljövőben megvalósuló intézkedések tovább bővítik majd a közérdekű - ezen belül elsősorban a közpénzek felhasználására vonatkozó - adatokhoz, információkhoz való hozzáférés lehetőségeit, és csökkentik a nyilvánosság akadályait. Ennek érdekében a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi törvény mellett számos törvény (a polgári törvénykönyv, a gazdasági társaságokról szóló törvény, a versenytörvény, a közbeszerzési törvény, az adatvédelmi törvény, a büntető törvénykönyv stb.) több rendelkezését is módosítani készül az Országgyűlés. Az új szabályozás egyértelműen rögzíti majd, hogy az állami és helyi önkormányzati feladatot vagy egyéb közfeladatot ellátó szerv milyen körben köteles a nyilvánosságot tájékoztatni, illetve biztosítani a kezelésében lévő adatok megismerhetőségét, nyilvánosságát.
Különösen fontos a törvényi rendelkezések olyan irányú módosítása, amely azt célozza, hogy az állam és a magánszféra között kötött szerződések keretében történő közpénzfelhasználás átláthatóságát, nyilvánosságát - az ellenőrzést - ne tegye lehetetlenné - mint eddig - az üzleti titokra való hivatkozás, ugyanakkor ez az ellenőrzési lehetőség ne lehessen parttalan. Alkotmányossági aggályokat és kétségeket ébreszthet, ha egy kormányzati, politikailag determinált, belső ellenőrzési apparátus tevékenysége kilépne a végrehajtó hatalom felelősségi köréből. Esetleg megtörténne, hogy egy ilyen szervezetnek a kormányzat szervei és a vállalkozók közti szerződések pénzfelhasználására automatikusan és általánosan, és nem csak a szerződéses feltételek kikötései alapján terjedne ki a hatóköre, sőt mindez úgy valósulna meg, hogy jelentéseinek nem kellene bírnia a nyilvánosság kontrollját. Nyilvánvaló, a jogállami keretekben ilyen elvárás - még a közérdekre, az ellenőrzés hatékonysági érdekeire való hivatkozással is - elképzelhetetlen, mint ahogy az is, hogy egy függetlenségében vitatható magáncég - üzleti előnyhöz jutva - az ellenőrzést "magánosítva" végezzen vizsgálatokat. Megjegyzem: azt is meg kellene haladni, hogy a független könyvvizsgálót az válassza és fizesse, akire éppen annak "vizsgálata" irányul.
Szerencsére más dimenziót, s ha töretlenül megvalósulnak, akkor valóságos cselekvési keretet adnak a közkeletű nevén "üvegzsebprogramban" tervezett törvénymódosítások, felhatalmazások. Általános alapelvük, hogy a költségvetési pénzek felhasználására, valamint a közvagyonra vonatkozó adatok nyilvánosságra hozatalát az üzleti titok védelme nem korlátozhatja. E javaslatok egyúttal meghatározzák azt is, hogy melyek azok az adatok (például technológiai eljárások, műszaki megoldások, know-how stb.), amelyek az üzleti tevékenység végzése érdekében továbbra is védelemben kell hogy részesüljenek. Ezzel a jogalkotó a polgári jogviszonyokban lehetőséget teremt arra, hogy megfelelően érvényesüljön az üzleti titok mint magánérdek védelme és a közérdekű adatok nyilvánossága közötti arányosság. Ennek további formálása a bírói gyakorlatra vár.
Az állam és a magánszféra közötti szerződéses gazdasági kapcsolatokról azért is szükséges újra, kissé részletesebben szólni, mert a tervezett megoldás - miszerint a közpénzek útját az ÁSZ a "végfelhasználóig" (tehát a magánszférában is) követheti - egyszerre átláthatósági és bizalmi kérdés. Hiszen nyilvánvaló, az ellenőrök itt sem tiporhatnak bele felelőtlenül az általuk vizsgált szervezetek adatvédelmi érdekeibe. Különös felelősség ez, ahol szintén ki kell alakítani publikus, normatív szabályokat, elvégre az ilyen feladatok száma Magyarországon gyors ütemben fog növekedni. Ami rendjén is van, ugyanis az állam, azaz a szolgáltatások finanszírozója számára nem az a fontos, hogy ki teljesíti az adott szolgáltatást (költségvetési szerv vagy magáncég), hanem az, hogy milyen költséggel és milyen gazdasági hatékonysággal teszi ezt. Az előbbi a szolgáltatást igénybe vevő - az államot adóforintjaival fenntartó - állampolgár szempontjából is közömbös. Számára az a lényeg, milyen színvonalon elégítik ki jogos szükségleteit. Ezért minél szélesebb körben világossá kell tenni azt, hogy az állami megbízásokat elnyert gazdasági társaságok és magáncégek hogyan, milyen szakmai indokok (alkalmasság, hatékonyság) alapján, milyen mennyiségi, minőségi, díjazási stb. feltételeket támasztó versenyben jutottak ezekhez a megbízatásokhoz, és azokat hogyan teljesítik. E nyilvánosság híján e döntéseknél valós korrupciós kockázatokkal lehet számolni - és emellett a gyanú árnyéka általánosan rátelepedik mindenre és mindenkire. Ez rombol, hátrányos helyzetbe hoz tisztességes céget, országot. E problémát csak tetézi, hogy a versenyben vesztes fél a legegyszerűbb üzleti döntés esetében is gyakran megkérdőjelezi a versenypályázat, a döntés tisztaságát, és korrupciót emleget. A bizalmatlanság és a gyanú légkörében pedig nincs erő és bátorság az ilyen alaptalan vádaskodások következetes visszautasítására, szankcionálására. Mindez táptalajt ad a lavinaszerűen terjedő korrupciós gyanúsítgatásokhoz, a bizalmatlanság erősödéséhez.
Árnyalatok
De milyen mélységű legyen a közérdekű adatok nyilvánossága? Teljes körű, azaz biztosítani kell-e a szerződések szövegeihez, a teljesítéshez kapcsolódó iratokhoz, netán a magáncég teljes könyveléséhez való hozzáférés lehetőségét is, vagy lehetséges másféle megoldás?
Véleményem szerint ennek eldöntésénél sem célszerű végletekben gondolkodni. A "minden részlet legyen nyilvános" jelszavát követő szabályozás minden bizonynyal a visszájára fordítaná a dolgokat. Megtapasztalhattuk: sokkal könnyebb egy üzlet részleteibe belekapaszkodni, mint a dolog egészét áttekinteni, megérteni és helyesen értékelni. Az emberek viszont többnyire az előbbit teszik, és ez nem róható fel nekik. Úgy vélem, az állampolgárok számára a kezelhető átláthatóságot - és ezzel a bizalmat - nem akkor teremthetjük meg, ha adatok, információk tömegét zúdítjuk a nyakukba. Ennél fontosabb, hogy a döntéshozók, a demokratikus intézmények tetteikkel, mindennapi munkájukkal, ha kell, önmérsékletükkel bizonyítsák, hogy a közösség (az ország, a település polgárai) érdekeinek megfelelően tevékenykednek.
Nincs bizalom átláthatóság és elszámoltathatóság nélkül. Mindkettőnek feltétele a nyilvánosság; az üzleti adatok védelmének ennek alárendelő értelmezése és szabályozása. Olyan tájékoztatási kötelezettséget, adatokhoz, információkhoz való hozzáférési lehetőségeket kell a jogszabályokban előírni, amelyek mind az állami ellenőrzés, mind az állampolgárok részére lehetővé teszik annak a megítélését, milyen célokra és milyen hatékonysággal használják fel a közpénzeket, s nem pusztán arra alkalmasak, hogy a köz figyelmét néhány látványos üggyel, a részletek túlburjánzó bemutatásával éppen erről tereljék el. De meg kell változnia az intézményrendszer viselkedésének is. Hisz a közbizalomnak feltétele az intézmények működésének tisztaságába vetett meggyőződés is: ami pedig nincs példaadás nélkül. Csak ezen az úton - a nyilvánosság és a hatalmi intézmények demokratizmusának további erősítése útján - érhető el, hogy a közbizalom hazánkban is tartós gyökeret eresszen. Hogy mindenki meggyőződhessen arról, ebben az országban senki sem lehet biztos abban, még a politikai hatalom legfelső csúcsain sem, hogy a közérdekeket sértő tevékenysége, visszaélései örökre rejtve maradnak.
A szerző az Állami Számvevőszék elnöke.
Az ÁSZ közelmúltban elkészült tanulmánya a korrupcióról és az ellene folytatott küzdelem lehetőségeiről az ÁSZ honlapján, a www.asz.hu címen olvasható.
