"Mindegyik tisztogatott" - Müller György címzetes egyetemi tanár az új kormány működési rendjéről

Belpol

Interjúalanyunk tizenhat éven át, 1990 és 2006 között volt a Miniszterelnöki Hivatal jogi helyettes államtitkára, s e minőségében jó néhány kormányzati átalakítást látott. A jelenleg a Corvinus Egyetemen tanító közigazgatási szakembert az új modellről kérdeztük.
Interjúalanyunk tizenhat éven át, 1990 és 2006 között volt a Miniszterelnöki Hivatal jogi helyettes államtitkára, s e minőségében jó néhány kormányzati átalakítást látott. A jelenleg a Corvinus Egyetemen tanító közigazgatási szakembert az új modellről kérdeztük.

Magyar Narancs: Az új kormányban két miniszterelnök-helyettes is van. Egy is újdonság lenne, hiszen a rendszerváltás óta ilyen nem volt. Kuncze Gábor ugyan "koalíciós miniszterelnök-helyettes" volt 1994 és 1998 között, ám a tisztség jogilag nem létezett.

Müller György: Csak politikai fogalomként. A két párt megállapodásában szerepelt ez a kifejezés. Bokros Lajos távozása után Kuncze hivatalosan is Horn Gyula helyettese lett, de mint a kormányfőt helyettesítő miniszter. A második Gyurcsány-kormány idején, 2007-ben a Miniszterelnöki Hivatalt vezető Kiss Péter már akkor is a helyetteseként járt el a kormányzati koordinációt tekintve, amikor a miniszterelnök nem volt távol.

MN: Azt a szerepet vitte, amit a Fidesz vezette korábbi kormányban Stumpf István?

MGY: Még erőteljesebben. Hasonló lehetőséget kapott, mint a jelenlegi két miniszterelnök-helyettes.

MN: Akiknek - és ez pusztán az Alkotmányt módosítók szándékától függött - egyúttal minisztereknek is kell lenniük.

MGY: Az Alkotmány továbbra is úgy fogalmaz, hogy a kormány miniszterelnökből és miniszterekből áll. S alább tartalmazza az alaptörvény az új passzust: "A miniszterelnök a miniszterek közül miniszterelnök-helyettest jelöl ki."

MN: Eszerint Semjén Zsolt tárca nélküli miniszter és Navracsics Tibor, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) vezetője sem alapvetően miniszterelnök-helyettes, aki irányítja más tárcák vezetőit, hanem miniszter?

MGY: Így van. De a kormányzati koordinációt Navracsics tartja kézben. Itt valósul meg az Orbán-kormány egyik sajátossága: a szokatlan mérvű centralizáció. Egyebek mellett az, hogy a minisztériumi osztályvezetőtől fölfelé a kinevezésekhez a KIM jóváhagyása kell. Az adott minisztérium kérelmezi egy másik minisztériumtól, hogy engedélyezze a kinevezést. Azt mondta Navracsics Tibor, azért van ez így, hogy biztosítsák a közigazgatás szakmaiságát és professzionalizmusát. A személyzeti politika központosítását akár helyeselném is, ha a törvény rögzítené a szakmai feltételeket, amelyek mentén a kinevezés megtagadható. De ilyenek nincsenek.

MN: Elméletileg a KIM is egyenrangú a többi minisztériummal?

MGY: Semmilyen jogszabály nem mondja ki, hogy a miniszterek a miniszterelnök-helyettesnek alárendelve dolgoznak. Az Alkotmány épségben hagyott szövege sem tartalmazza.

MN: Feltűnő, hogy Navracsicsnak, illetve a minisztériumának erős, más tárcákra is ható felhatalmazásai vannak, míg Semjén Zsoltnak nincsenek.

MGY: Pedig ő az első számú, általános miniszterelnök-helyettes. Csakhogy neki nincsenek koordinációs feladatai. Ugyanakkor ha Orbán Viktor akadályoztatva lenne, nem Semjénnek, hanem a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, azaz Navracsicsnak kell vezetnie a kormányülést. Azzal egyébként, hogy a miniszterelnök-helyettesi posztot létrehozták, semmi baj sincs. Talán még hiányzott is eddig. Informálisan, különösen a Gyurcsány-kormányok alatt, már volt. És Antall József idején is: betegsége miatt sokszor Boross Péternek szinte miniszterelnökként kellett eljárnia. Fontos körülmény viszont, hogy most a korábbiaknál radikálisan kisebb lett a kormány. Ezért furcsa, hogy a tíz tagból három is - a miniszterelnök és helyettesei - vezető. És van egy tizenegyedik szereplő, a miniszterelnökségi államtitkár, aki nem tagja a kormánynak, de szociológiai értelemben valószínűleg ő is miniszterelnök-helyettes.

MN: Érdekes e tekintetben Varga Mihály szerepe. ' nem miniszter, miközben ő irányítja a Miniszterelnökség szervezetét. Navracsics Tibor viszont szakminiszterként mintha olyan szervezet élén állna, amelynek a létrehozását többen, köztük ön is üdvösnek tartották volna - azért, hogy a központi kormányapparátusnál összpontosuljon a törvény-előkészítő, illetve a kodifikációs tevékenység.

MGY: Szerintem most elsősorban nem erről van szó.

MN: Hanem?

MGY: Számomra nehezen értelmezhető szervezeti változtatásról. Megszűnt a Miniszterelnöki Hivatal (MeH), de valójában megkettőzték. A Miniszterelnöki Kabinetirodát, ami a MeH része volt, átkeresztelték Miniszterelnökségre, a kormányzati koordinációs feladatait pedig áttették Navracsics tárcájához.

MN: Igen, de a megszüntetett kabinetiroda és a MeH is párhuzamosan működött.

MGY: De mégis egy szervezetet alkottak. A kabinetiroda mellett ott volt a MeH szakapparátusa. Most azonban a kettő teljesen szétvált. A politikai koordinációt a Miniszterelnökség végzi, meglehetősen kis létszámmal - de a több mint ezerfős mamutminisztériumnak, a KIM-nek is van ilyen funkciója.

MN: A KIM tehát - a rendészeti igazgatás irányításától megszabadított igazságügyi tárca továbbvitele mellett - nagyjából a MeH helyébe lépett, sőt néhány más, korábbi minisztérium egyes feladatköreit is átvette. A Miniszterelnökség pedig a kormányfő "munkaszerveként", az ő közvetlen irányítása alatt dolgozik, "segíti a miniszterelnök tevékenységét és közreműködik a kormányzati politika kialakításában". Van annak jelentősége, hogy csak államtitkár vezeti?

MGY: Szerintem nincs. A német kancelláriát hol miniszter, hol államtitkár vezeti. Schrödernél államtitkár volt, Merkelnél miniszter van. Gondolja, hogy volt különbség, ha Kiss Elemér - Horn Gyula kormányzása idején - államtitkárként vagy később, Medgyessy Péter mandátuma alatt miniszterként "kért" valamit a különböző tárcáktól vagy azok vezetőitől?

MN: Az eddigieknél egyébként is sokkal fontosabbnak látszik az államtitkárok pozíciója. Nem gyengül-e így a miniszteri felelősség?

MGY: Mindegyik tárcához számos szakterület tartozik. Most van általános, avagy parlamenti államtitkár, van közigazgatási és vannak szakterületiek. Esete válogatja, melyik milyen súlyú. Ha túl erősek az államtitkárok, azért esik szét a minisztérium, ha túl önállótlanok, akkor azért. Abban látom a problémát, hogy jóformán semmi nincs tisztázva a miniszter és a szakterületi államtitkárok viszonyában. Mi és meddig terjed az egyik hatásköre, meddig a másiké? Erről a miniszter dönthet. De várjunk még a megítéléssel, nem tudjuk, mennyit ér majd ez a szisztéma. Csúcsminisztériumot sem ismert eddig a magyar berendezkedés - a csúcsminisztériumokban csúcsminiszterek lennének, azoknak meg alminisztereik?

MN: A Gyurcsány-, illetve a Bajnai-kormányhoz képest amúgy is változott a vezetők köre. Pontosabban: visszaváltozott.

MGY: Az új Orbán-kormány színre lépésével ismét az 1990 és 2006 közötti állami vezetői modell működik. Ennek elméletileg az a lényege, hogy formálisan szétválasztja a politikát és a közigazgatást. A miniszterek és a politikai államtitkárok a kormányok változásától függően jönnek-mennek, míg a közigazgatási és a helyettes államtitkárok maradnak, a stabilitást és a folytonosságot biztosítják. Az az elgondolás, hogy a szakmai vezetők ne legyenek kitéve a politika változásainak, nagyon tetszetős. Ám nem biztos, hogy a régi rendszer visszahozatala okszerű lépés - hisz ez korábban már látványosan megbukott. Az új kormányok a közigazgatási államtitkárokat is szinte kivétel nélkül lecserélték, sőt, mind sűrűbben a helyettes államtitkárokat is. A politikai riválisok szeretnek ez ügyben egymásra mutogatni, a másik felelősségét firtatni, azt nézni, hogy ki kezdte, számolgatni, ki távolított el több embert. Pedig nincs értelme ennek a vitának: mindegyik tisztogatott.

MN: A szisztéma vetendő-e el, vagy az alkalmazásához voltak a kormányaink kisstílűek?

MGY: Ha valakitől, tőlem biztosan nem ezt a véleményt várják, hiszen hat kormány alatt is a helyemen tudtam maradni. Ennek dacára azt mondom, hogy nem egyszerűen rossz magyarországi gyakorlatról van szó: magában a modellben van a hiba. Tudniillik szembe kell vele nézni: ahhoz, hogy valaki jó szakmai vezetőként tudjon működni, nem elég a felkészültség, és az sem, hogy lojális legyen a mindenkori kormányhoz. Szükséges még valami.

MN: Hogy lelkes is legyen?

MGY: Kicsit másképp fogalmaznám, de valójában erről van szó. Politikai bizalmat kell szereznie, és azonosulnia kell a kormánypolitika irányával. Nem kell annak minden mozzanatával egyetértenie. De a munkaterülete szakpolitikájával igen. A politika és a közigazgatás merev szétválasztása álságos. És sugall még valamit, ami szintén nem igaz: hogy az egyik oldalon van a politika, amely dönt, a másikon a közigazgatás, amely végrehajt. Hogy kiadják a parancsot, megnyomják a gombot, és valakik teljesítik. Ennél ez sokkal bonyolultabb. Azt, amit 2006 és 2010 között csináltak, én egységes állami vezetői modellnek nevezem: ekkor nem választották szét a politikai vezetést a közigazgatásitól. Ezt a megközelítést nem tartom eleve ördögtől valónak.

MN: Pont akkor jött el az apparátusból.

MGY: De nem az új államtitkári rendszer miatt, amivel nincs elvi problémám, habár rosszul valósították meg. Azzal van bajom, hogy a szakmai szempontot lenyomva az államtitkári tisztségbe egyre inkább csak pártpolitikusokat helyeztek.

MN: És a szervezeti újramódosítást is helyteleníti, miszerint ismét van közigazgatási és helyettes államtitkár?

MGY: Nem vonom kétségbe, hogy a közigazgatási államtitkárra szükség van, hisz egy minisztériumot, hogy úgy mondjam, üzemeltetni kell. De őket és a helyettes államtitkárokat is politikai státuszba helyezném, azaz csak az adott kormányzati ciklusra kapnának megbízatást. A jelenlegi rendszerben a szakmai vezetőé határozatlan időre szól, elvileg tehát a kormányváltás után is hivatalban maradhat. Ám éppen ez bizonyult illúziónak. Hitelesebbnek, életszerűbbnek tartanám azt a szabályozást, amely nem tesz különbséget a különböző államtitkárok közt. Ha a második Orbán-kormány kinevezési gyakorlatát nézzük, egyértelműen látszik, amit mondtam. A mostani közigazgatási államtitkárok majdnem mindegyike és a helyettes államtitkárok jelentős része kívülről jött. A nyolc közigazgatási közül hét már az első Orbán- vagy az Antall-kormányban is volt államtitkár. Persze nem önszántukból távoztak akkor, bár több közülük nyilván nem is akart más kormányt szolgálni. És nem azt mondom, hogy szakmailag rosszak, sőt vannak köztük igazán kiválóak. A helyettes államtitkárok - a HVG kimutatása szerint - legalább húsz százaléka szervezetileg a mostani kormánypártokhoz kötődik. Ami önmagában nem baj. De ha politikai bizalom alapján nevezik ki a szakmai vezetőket, akkor hogyan lehet elvárni, hogy a semleges modell érvényesüljön és a következő kormány is továbbvigye őket? Egyik kormány sem kényszerítheti rá a saját garnitúráját a következőre. Ilyen próbálkozások pedig sokszor történtek. Az első a főtisztviselői história volt. Ami nem volt elvetendő ötlet. Nem igaz, hogy az a háromszáz főtisztviselő kizárólag a klientúrához tartozó politikai kinevezett volt. Én sem voltam az - tán a felük volt ilyen.

MN: A központi főtisztviselői kar felállításáról a parlament 2001-ben hozott döntést: magas illetménynyel, kiemelt fizetéssel öt évre bebetonozta őket a központi közigazgatásba. Orbán Viktor 2002 tavaszán, néhány héttel a választások előtt több mint kétszázhetven embert nevezett ki főtisztviselőnek, sőt, párat már kormánya ügyvezető időszakában is.

MGY: Ám valami hasonlóval próbálkozott a második Gyurcsány-kormány is. 2007-ben született egy törvénymódosítás, aminek az volt a lényege, hogy a minisztériumi főosztályvezetők, illetve mindenféle kormányszervek vezetői határozott idejű kinevezést kapnak, mégpedig hat évre szólót. Azaz a regnáló kormány kinevezi a következő főosztályvezetőit - miközben semmi garancia nincsen arra, hogy politikailag semleges vezetők kerülnek így funkcióba.

MN: 'ket a szerződésük lejártakor, azaz nem a ciklus végén, hanem csak évekkel később lehetett volna simán elbocsátani. Alighanem az volt a szándék, hogy "beépítem az emberemet a következő apparátusba, aki majd súg nekem".

MGY: Inkább úgy mondanám, otthagyom a saját embereimet.

MN: Most viszont kormánytisztviselőnek nevezték át, és evvel együtt igen egyszerűen eltávolíthatóvá tették őket.

MGY: Persze. A kormánytisztviselővé minősítésnek, ami ügyes, ám durva megoldás, valami alapja mégiscsak van. Így találták meg a hatéves kinevezés ellenszerét. A második Orbán-kormány alaposan megkönnyítette a korábbi alkalmazások "felülvizsgálatát", lehetőséget teremtve magának a cserékre és a politikai szűrésre azzal, hogy indokolás nélkül, kéthavi felmentési idővel el lehet bocsátani embereket. Ez szörnyű, de azért látni kell az előzményeket. Méltánytalan viszont, hogy túl széles kört fog át a törvénymódosítás, és a kormányzati kistisztviselőkre is vonatkozik. Igaz, az sem volt jó, hogy a közszolgálati törvények eltúlzott védelmet nyújtottak a köztisztviselőknek. A rossz hivatalnoktól sem volt egyszerű megválni, és ez gátolta az egészséges munkaerőmozgást. Most az eltávolítás megváltozott anyagi feltételeivel van probléma, meg azzal, hogy indoklás nélkül fel lehet menteni a kormánytisztviselőt, ami hihetetlen kiszolgáltatottá teszi őt. Olyan egzisztenciális félelmet okoz, hogy az már kockáztatja a közigazgatás hatékony működését. Hisz nyilván átvillan a hivatalnok fején: vajon merjek-e egy ilyen szituációban szakmai vitába bocsátkozni a főnökömmel?

Mi micsoda?

A rendszerváltáskor a kormányzati felépítésről szóló jogszabályok is módosultak. Például kimaradt a pozíciók közül a most - igaz, módosított formában - visszahozott önálló miniszterelnök-helyettesi és a hierarchiában azt követő államminiszteri tisztség, viszont bekerült a tárca nélküli miniszteré, az államtitkáré, a helyettes államtitkáré. A név is változott: a minisztertanácsból kormány lett, és bár továbbra is testület maradt, mindinkább a kormányfő dominanciája érvényesült. Antall József még rendszeresen megszavaztatta a minisztereit, Horn Gyula ritkábban, az azt követő négy évben Orbán Viktor elvétve. Később fel sem vetődött ez a kérdés.

Az államtitkárok - noha a közbeszédben gyakran odasorolták őket - nem voltak és most sem tagjai a kormánynak. (Ugyanakkor némelyikük formális hatalma - jobbára a mindenkori kormányfő közelében dolgozóké - meghaladta jó pár miniszterét.) 1990-től 2006-ig politikai, illetve közigazgatási és helyettes államtitkárok működtek. A második Gyurcsány-kormány idején általános államtitkárok és szakállamtitkárok funkcionáltak, közigazgatási és helyettes államtitkárok nem.

A jelenlegi törvényi felsorolásban államtitkár, közigazgatási államtitkár és helyettes államtitkár pozíció szerepel. Az államtitkár "a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint a miniszter teljes jogkörű helyettese", aki "a minisztert helyettesítő jogkörében, illetve a miniszter által átruházott hatáskörében utasítást adhat a közigazgatási államtitkárnak és a helyettes államtitkárnak". A gyakorlatban ennél differenciáltabb, egyszersmind egyszerűbb a helyzet: minden minisztériumban van egy általános (parlamenti) államtitkár, és vannak szakterületiek. A törvény előírja azt is, hogy az államtitkári cím használata során utalni kell a feladatkörére.

A közigazgatási államtitkár - minisztériumonként csak egy lehet belőle is - a minisztérium hivatali szervezetét vezeti. Õ gyakorolja a munkáltatói jogokat az ott dolgozó köztisztviselők felett. Speciális a miniszterelnökségi államtitkár helyzete: közvetlenül a miniszterelnök irányítása alatt dolgozik, nincs fölötte miniszter - viszont nem helyettesítheti főnökét.

A kormányfő, a miniszterek, az államtitkárok, a közigazgatási államtitkárok, a helyettes államtitkárok jogállásuk szerint egyaránt állami vezetők. Ezen belül a törvény megkülönböztet politikai, illetve szakmai vezetőket. A közigazgatási és a helyettes államtitkárok szakmaiak, a többiek politikaiak. A politikai vezető kinevezése legfeljebb a ciklus végéig él (és végkielégítés nélkül távozik). A szakmai vezető kormánytisztviselőnek minősül - határozatlan időre szól a megbízása, és bár ki lehet rúgni őt is, jogosult végkielégítésre.

Neked ajánljuk

Kártyaszámolás

A film felér egy szerencsejáték-mesterkurzussal, amennyiben nemcsak egy black jack- vagy egy pókerparti lefolyásának logikáját mutatja be és érteti meg már-már tudományos alapossággal, de a nagy tétekben folyó és nagy közönséget vonzó bajnokságok álságos világába is hasonlóan leleplező attitűddel avat be. Viszont a film nem erről szól.

Prága romokban

Lehet szó bármilyen titokban kiszivárgó kódról, nemzetközi összeesküvésről vagy világot fenyegető veszélyről, ha a főhőst nem James Bondnak hívják, a büdzsé aligha érheti el a több száz millió dollárt.