A híd a Duna két partja mentén haladó 6-os és 51-es fõút összekötésére épült, az országos közúthálózat-fejlesztési programban M9-es autóútként szereplõ beruházás elsõ ütemeként. Ezt követi az 51-es és az 54-es fõút közötti rész 2006-ig, majd 2009-2015 között külsõ, déli gyûrûként Sopron és az 53-as fõút összekötése. Végül az egészet autópályává bõvítik - valamikor késõbb, az unokáinknak.
A beruházás három alprojektre bontva valósult meg: a hidat tartalmazó 2 km-es, B jelû útszakasz, a 6-os úttól a hídig tartó 15,2 km-es A, illetve a hídtól az 51-es útig tartó 4,5 km-es C útszakasz. A B szakaszt a Vegyépszer Rt.-bõl és a Ganz Híd-, Daru- és Acélszerkezetgyártó Rt.-bõl álló Magyar Hídépítõ Konzorcium (MHK) építette, az A és C szakaszokat a Magyar Autópálya-építõ Konzorcium (MAK), azaz a Vegyépszer és a Betonút Rt. A szerzõdéseket 2000 augusztusában, illetve októberében írták alá, s az építményt a határidõt tartva 2003. június 29-én helyezték forgalomba. Az ország leghosszabb hídjának
avatási ceremóniája sokaknak
volt fontos: néhány nap különbséggel az SZDSZ Tolna megyei szervezete harmincezres "népünnepélyt" szervezett, majd Orbán Viktor fõszónokkal a Fidesz is rendezvényt tartott, végül Medgyessy Péter is átvágott egy szalagot. Az objektum a keresztségben a Szent László híd nevet kapta. A híd 9,7 milliárd forintból jött ki, a kapcsolódó útszakaszokra pedig 13,8 milliárdot fizettek ki a fõvállalkozóknak. A mûszaki ellenõrzés díját, a járulékos költségeket és a beruházó mûködési költségeit is figyelembe véve a beruházás összesen nettó 24,8 milliárd forintba került.
Az Állami Számvevõszék (ÁSZ) 2004. júniusi jelentése részletesen elemzi a megvalósítás szervezeti és finanszírozási kereteit, a vállalkozásba adás módját, a közpénzfelhasználás gazdaságosságát és a mûszaki, minõségi követelmények teljesülését. A vizsgálat természetesen nem foglalkozott az adott kormányzati döntések okaival, indítékaival (pláne nem a gazdaságpolitikai értelemben vett felelõsök felkutatásával) - hiszen nem ez a feladata. Ami viszont tény: az elõzõ kormányzati ciklus a gyorsforgalmiút-építések tulajdonosi-irányítási-finanszírozási feladatait eltávolította az államháztartás könnyebben ellenõrizhetõ rendszerétõl, ami eleve hátrányosan befolyásolta a gazdaságosságot. Ehhez jöttek még a finanszírozás zavarai, az elõnytelen szerzõdési feltételek, valamint az útszakasznak az országos közlekedési rendszerbe való tökéletlen illeszkedése.
A kialakított új struktúrában a Magyar Fejlesztési Bank (MFB) feladata lett az állami fejlesztési források koordinálása és biztosítása. Az MFB az általa alapított Nemzeti Autópálya (NA) Rt.-nek, a tulajdonképpeni beruházónak jegyzett tõke befizetésével, jegyzett tõke és tõketartalék emelésével, továbbá hitelek nyújtásával juttatott forrásokat. E konstrukcióval elérték, hogy a közúthálózat fejlesztésére szánt források az államháztartáson kívülre kerültek, ahol nem voltak szabályozva a költségvetési pénzek nyilvántartási és elszámolási kötelezettségei. Az NA Rt.-re mint (állami) gazdasági társaságra ugyanis nem alkalmazhatók az államháztartási törvény és az annak végrehajtására vonatkozó kormányrendeletek. (Az MFB-rõl szóló törvényben ugyan a kormány felhatalmazást kapott arra, hogy rendeletben szabályozza a kinnlevõségek, befektetések, mérlegen kívüli tételek és a fedezetek minõsítésének és értékelésének szabályait, illetve a Magyar Államkincstár és az MFB közötti elszámolások eljárási szabályait, ám ezek a kormányrendeletek sosem készültek el.) Ez a szervezeti konstrukció azzal a következménnyel is járt, hogy az ágazati szakmai irányítás és felügyelet (azaz az állam tulajdonosi érdekeit képviselni hivatott szakminisztérium) szerepe formálissá vált. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztériumnak hiába volt az ajánlatok beszerzé-sére, elbírálására és a szerzõdéses feltételekre kidolgozott eljárási rendje, az az NA Rt.-re mint társaságra nem volt kötelezõ. Az ÁSZ-jelentés megemlékezik arról is, hogy mindezt tetézendõ a gyorsforgalmi utakra vonatkozó költségvetési elõirányzat egy összegben tartalmazta a fejlesztési pénzeket és a társasági mûködés költségeit, ami nem könnyítette meg a fejlesztési források felhasználásának követését.
Az akkori kormány az MFB által finanszírozott beruházásokra felmentést adott a közbeszerzési törvény alkalmazása alól. Tendereztetés ennélfogva nem is történt, ám a tulajdonos MFB - noha a kormányhatározat azt nem zárta ki - más versenyeztetési formát sem írt elõ. Arról, hogy végül miért az adott vállalkozókra böktek rá, illetve elõzetesen felmérték-e egyáltalán a hazai vállalkozókat (akiket, ugye, a kormányretorika szerint elõnyben kellett részesíteni), a számvevõk az ellenõrzéskor nem találtak dokumentumokat.
A piaci verseny árleszorító hatása értelemszerûen nem érvényesült, de hogy ez számszerûen mit jelent, annak kimutatása a jelentés szerint "többéves piaci trendeket is tükrözõ beruházási adatbázis hiányában nem lehetséges". A fenti kormányzati magatartás - a korábbi ÁSZ-jelentések által is dokumentáltan - már az M3-as építésére és az M7-es felújítására is jellemzõ volt. Az autópálya-építések tapasztalatainak alapján viszont némileg meglepõ, hogy a szekszárdi Duna-hídnál a Vegyépszer Rt. vezette fõvállalkozók valamiért nem alkalmazták a többszörös alvállalkozásba adás (profitlánc) korábban már bevált technikáját, így annak árfelhajtó hatása e beruházásnál nem volt kimutatható.
A vállalkozók versenyeztetés nélküli kiválasztását az Orbán-kormány a hazai cégek helyzetbe hozásán és az átadási határidõk lerövidítésén kívül 5 százalékos költségcsökkentéssel indokolta. Ez utóbbit kormányhatározat tartalmazta, mégpedig az "eddigi ár"-hoz képest: de e fogalom magyarázatával és az összehasonlító árelemzés metodikájának rögzítésével már nem bíbelõdtek. Így az NA Rt.-nek nem kellett mást tennie, mint hogy kiválasztott néhány korábbi beruházást, azokat bázisnak tekintve valahogy osztott-szorzott,
és lám, kijött
az addigi ár mínusz öt százalék. Külön komolytalanná tette mindezt, hogy a számolgatás elõtt már másfél-két hónapja ismertek voltak a MAK és az MHK ajánlati árai, melyek hogy, hogy nem, a kalkulált árak alatt voltak.
A "siessünk vagy spóroljunk?" dilemmáját sem a gazdaságossági szempontok döntötték el. Bár kormányhatározat és az MFB igazgatósági határozata egyaránt elõírta, hogy a szerzõdések megkötésének kiviteli terv szintû dokumentáció az elõfeltétele, ezek akkortájt még nem lévén, a vállalkozók az engedélyezési terv alapján tettek árajánlatot. A vállalkozóknak ez a benne rejlõ mûszaki-gazdasági bizonytalanságok miatt nagyobb kockázatot jelentett, amit természetesen az árban érvényesítettek is. A végsõ szerzõdéses ár tárgyalások sorozatával alakult ki, melyek során az NA Rt. összesen 2,8 milliárd forintot alkudott le. Ami örvendetes: csak azt nem tudjuk, hogy ez vajon sok vagy kevés, nincs alátámasztva a mihez képest. A számvevõszéki jelentés megállapítja: "Éaz ajánlati árcsökkentés alátámasztja a benyújtott árak megalapozatlanságát. Ugyanakkor jelzi az alkupozícióban rejlõ tartalékokat is arra az esetre, ha az ajánlatkérés szakaszában rendelkezésre álltak volna a részletes kiviteli tervek." Dacára annak, hogy az ajánlatban kiviteli részletességû tételrend nem készült (nem is kérte a megrendelõ), a szerzõdésben az ilyenkor nem elõnyös átalányáras formát választották. Még mindig megtehette volna az NA Rt., hogy egységárelemzéssel alátámasztott árkalkulációt ír elõ, de nem tette (az összevont tételekben alkalmazott egységárakat mindkét fél "tájékoztató jellegûnek" tekintette, aminek következtében a teljesen azonos mûszaki tartalmú tételek szerzõdéses árai sokszor még az A, B és C útszakaszoknál is eltértek, tehát más cégek áraival való összehasonlításra sem voltak alkalmasak). Az ÁSZ szakértõje viszont utólag elvégezte az egységárelemzést a beruházás költségének 80 százalékát lefedõ meghatározó tételekre, és a piaci árakkal egybevetve arra jutott, hogy az átalányár kockázata - a lealkudott árhoz képest is - 2,5 milliárd forintos többletköltséget eredményezett.
A mûszaki ellenõrzést végzõ Általános Mérnöki Iroda Kft. 546 millió forintot kapott - hogy miért annyit, arról hallgatott a vele kötött szerzõdés. Amint arról is, hogy milyen jogi és gazdasági eszközökkel kívánták érdekeltté tenni a - természetesen csak mûszakilag is indokolható - költségcsökkentésben. A tervezõ céggel való személyi összefonódás miatt a "független mérnök" státus nem érvényesült maradéktalanul. Ami feltétlenül kedvezõ, hogy mind a hídszerkezet, mind az utak megfelelnek a minõségi követelményeknek: a számvevõk csak néhány, a technológia menet közbeni változtatását, illetve annak indokoltságát alátámasztó dokumentumot hiányoltak (például a híd élettartamát jelentõsen befolyásoló felületkezelésnél).
Nem sikerült zökkenõmentesre az NA Rt. finanszírozása sem, pedig összességében rendelkezésre álltak a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztéséhez szükséges pénzesz-közök. Az MFB a költségvetési pénzeket részletekben adta tovább a beruházónak, de a "forrásjuttatás ütemezése nem biztosította a fel-adatok végrehajtásához igazodó, gördülékeny finanszírozást". Megoldásként a bank áthidaló hitelt nyújtott az NA Rt.-nek, aminek a szükségességét azonban nem támasztották alá a banki egyenlegadatok, sem a költségvetési forrásjuttatás módja. Tény, hogy az MFB-nél idõközben bekavart a Széchenyi Plusz program, ez azonban a vizsgált beruházás szempontjából édes mindegy. Az összesen felvett 40 milliárd forintos áthidaló hitel 2003-ban 4,3 milliárd forint kamatkötelezettséget jelentett az NA Rt. számára. Azt nem tudjuk pontosan, hogy ebbõl mennyi esik a hídberuházásra: projektfinanszírozás nem volt, a társaság tõkéjében
nagy masszaként jelent meg
a feladattömegek fedezetére szolgáló költségvetési pénz.
Talán a sietség és az átgondolatlanság lehet a magyarázat arra, hogy miért pont akkor és pont úgy valósult meg a beruházás, ugyanis az országos közlekedési rendszerbe tagozódása sem bizonyult tökéletesen eltaláltnak. A szekszárdi hidat is magában foglaló 20,6 km-es útszakasz gazdasági elõnyei az 54-es fõúttal való összekötést biztosító, további 10 km-es szakasz megépítésével már lényegesen kitapinthatóbbak lennének, erre azonban a program szerint 2006-ig várnunk kell. A két szakasz annak ellenére nem egyszerre épült, hogy az ennek indokoltságát bizonyító számítások már régebben elkészültek. Az 1992 óta tervezgetett beruházás a korábbi elképzelések szerint koncesszióba adással valósult volna meg, ezért a koncesszornak hitelt nyújtani szándékozó pénzintézeteknél gazdaságossági elemzések készültek, melyek a költségvetési szerepvállalás miatt a térségi gazdaságfejlesztõ hatást (a gazdasági fejlõdésre, versenyképességre, foglalkoztatásra gyakorolt hatást) is vizsgálták. E számításokból az derült ki, hogy a most megvalósult beruházás megtérülése önmagában 20 év felett lenne, míg a valamivel hosszabb változatnál ez kevesebb mint 10 év. A számvevõszéki jelentés azt is megállapítja, hogy a helyi lakosok a kiépített csomópontokat nehezen tudják megközelíteni a bekötõutak hiánya vagy minõsége miatt, az átmenõ forgalom gazdaságélénkítõ hatásaira is csak az 51-es fõút felújítása után lehet számítani. Az új út kihasználtsága csúcsidõben is 50 százalék alatti.
A 2002-es kormányváltás után a tulajdonosi-finanszírozási konstrukció néhány alapvetõ elemében lényeges változtatás történt. Az állam 2002. december 31-i idõponttal kivásárolta az MFB-tõl az NA Rt. részvényeit, a tulajdonosi jogokat pedig az NA Rt. és az MFB felett is a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (GKM) gyakorolja. Az autópályapénzek folyósítása átláthatóbbá vált, de továbbra is kilógnak az államháztartási körbõl, az NA Rt. saját tõkéjének részévé válnak. Megerõsödött viszont az államot elméletben képviselni hivatott szakminisztériumi felügyelet. Persze nem áltathatjuk magunkat azzal, hogy azóta minden a legnagyobb rendben van: bár az újabb sztrádák építõit már közbeszerzéssel választották ki, az árak mégsem kezdtek zuhanórepülésbe (igaz, a Gazdasági Versenyhivatal árkartell gyanújával nyomozni kezdett). Sõt, még mindig nem szabályozták az esetlegesen a kincstári körön kívülre kerülõ költségvetési pénzek nyilvántartásának és elszámolásának rendjét. Ezzel egy igen fontos kérdés maradt nyitva, ami nagyobb mozgástérre törõ politikai akarat megjelenésekor nem tûnne kifejezetten megnyugtatónak.
A 2003. évi költségvetési törvényben már elkülönítették egymástól az NA Rt. mûködési költségeit a fejlesztésre szánt forrásoktól, de ez utóbbi elõirányzat továbbra sincs feladatokra elosztva, projektekre lebontva - pedig ezt az államháztartási törvény 1997 óta két évre elõre meghatározva elõírja. Ennélfogva a megvalósítás idõtartama, határideje, költsége, forrásösszetétele nem tervezhetõ, s így a felhasználás folyamatosan nem is mérhetõ, nehezen számon kérhetõ.
Mindezeken felül a kormány és a GKM az ÁSZ által feltárt többi "rendszerhiba" kiküszöböléséért is igen sok mindent tehetne: a vállalkozásba adáskor szabályozhatná az árképzési formát, a mûszaki ellenõrzést végzõ céggel kötendõ szerzõdés feltételeit (függetlenség garantálása, takarékoskodásra ösztönzõ biztosítékok), és az ajánlatkérés idejére igazán meg lehetne követelni a megfelelõen részletes mûszaki terveket is. Nem lenne rossz, ha az NA Rt. már rendelkezne olyan költségelemzésre alkalmas egységár-adatbázissal, amelynek alapján el lehetne dönteni, hogy végül is mi olcsó, mi nem. Mint ahogy jó volna gondoskodni arról is, hogy ha valahol már vannak gazdaságossági számítások, egyéb elemzések, akkor azokat a fejlesztési programok ütemezésekor felhasználják, nem beszélve a beruházásnak a bekötõ- és rákötõ- utak építésével való összehangolásáról.
A szekszárdi Duna-híd miatt már 1992 óta voltak kifizetések az engedélyezési tervezésre, a kisajátításra és egyéb elõkészítõ munkákra, ám az NA Rt. 1999-es megalakulását megelõzõ idõszakról csak hiányosan vannak meg a számlák. A számvevõk ezért nem is tudták megállapítani, hogy mennyibe is került pontosan a beruházás.
Mészáros Bálint
