Újabb gondolatkísérlet az elnöki rendszerről

Van másik!

  • Bányai György
  • 2012.11.02 04:00

Belpol

Hatalomra jutásuk előtt azon gondolkodtak a Fideszben, elmozduljanak-e a (fél)prezidenciális rendszer felé. Ha tényleg akarják, a parlamenti kétharmaduk birtokában megtehetik.

"Egy elnöki rendszer valószínűleg alkalmasabb nehéz reformok végrehajtására, mint egy parlamentáris rendszer" - mondta Orbán Viktor a német Handelsblattban múlt héten megjelent interjúban.

Fékek nélkül mindegy

Kijelentése nem újdonság: április elején, Schmitt Pál államfő lemondásának másnapján a Kúria bírói értekezletén is kifejtette: "számos érv szólt amellett, hogy inkább a prezidenciális, elnöki rendszer felé mozduljunk. (...) Nemcsak az volt a kérdés, hogy szükség van-e új alaptörvényre, hanem az is, milyen legyen az ország közjogi berendezkedése." Ahogyan akkor fogalmazott, ezt végül "történeti és jogtiszteleti okokból" nem lépték meg, no meg azért sem, mert a jelenlegi berendezkedés megfelelő, hiszen "ehhez értünk, ezt ismerjük".

 

Csak a szememet figyeljék!


Csak a szememet figyeljék!

Fotó: Julien Warnard/EPA / MTI

"Az állam szempontjából az a döntő, hogy a hatalom fölött - legyen az elnöki rendszer vagy parlamentáris, miniszterelnöki - miként érvényesül a politikai és más választójogi erők és a civilek kontrollja. Ez a tipológiai alap - mondja Lövétei István alkotmányjogász. (Lásd a vele készült beszélgetésünket keretes anyagunkban.) - Az amerikai, a francia és általában az európai államirányítási rendszerek ellenőrzöttek. Nem vagy alig ilyen több dél-amerikai országé, illetve például a Putyin-, pláne a Lukasenka-féle. Ahol fékek vannak a kormányzással szemben, a jog és a köré kialakított alkotmányossági mechanizmusok korlátozzák a hatalomgyakorlást, az alkotmányos jogállam. Ahol ilyen nincs, nem igazi jogállam, még ha vannak is választások. Negyven évig mi is gond nélkül szavaztunk kilencvenkilenc százalékos győzelmekkel zárult választásokon."

 

Az elnöki rendszer egyik alapeleme, hogy közvetlenül a polgárok választják az államfőt. Kis híján így lett nálunk is, a rendszerváltás hajnalán a búcsúzó pártállami Országgyűlés törvénybe is iktatta - az SZDSZ és a Fidesz kezdeményezte 1989-es négyigenes referendum azonban megakadályozta a közvetlen köztársaságielnök-választást (pontosabban Pozsgay Imrének, Orbán egyik mai kedvencének a megválasztását), mondván, hogy ilyen fontos kérdésről mindenképpen az új, demokratikusan megválasztott Országgyűlés döntsön.

Hogy Orbán Viktor a prezidenciális rendszert komolyan gondolja-e, azt, mint annyi mást, nem tudni pontosan. Viszont a kétharmados parlamenti többség birtokában nincs szüksége erre. Az, hogy időről időre eljátszik a gondolattal, inkább annak a jele, hogy a hatalomgyakorláshoz számára mindennél fontosabbak az erős személyes jogosítványok. Mindez megteremthető a formális parlamentáris demokrácia keretei között is: erre példa az elmúlt két év. Harmatgyengévé kell szabályozni az ellensúlyt képező intézményeket (Alkotmánybíróság, Állami Számvevőszék, Költségvetési Tanács, jegybank, érdekvédelmi szervezetek), új "alaptörvényt" kreálni, és aztán azt is a pillanatnyi érdekek szerint módosítgatni, saját szájíz szerinti választási törvényt hozni, a lojális ügyészségi és bírósági vezetőket helyzetbe hozni és így tovább. Ráadásul mindezen intézkedéseket zömmel nem is kormány-előterjesztések nyomán meghozni, hanem a parlamentáris demokrácia ürügyén, de valójában azzal visszaélve - éppen a társadalmi-szakmai kontroll kiiktatása végett - képviselői egyéni indítványokkal elintézni.

Régi nóta

"Kevesebb mint rendszerváltás, de több mint kormányváltás" - ez volt a Fidesz szlogenje 1998-ban. Most látni, mit jelent ez. Ahogyan Tölgyessy Péter egykori SZDSZ-elnök, majd az első Orbán-kormány idején a Fidesz-frakció tagja már 2002-ben megfogalmazta a HVG-ben: "A Fidesz stratégái a pártjuk irányításában szerzett tapasztalatok alapján próbálják vezetni az országot. Nem szívelik a piacgazdaság, de más autonóm szervezetek szabad önmozgását sem. Egyetlen akaratnak próbálják alávetni az állam valamennyi intézményét. A miniszterelnök kormányzati gyakorlata lényeges pontokon eltér az Alkotmányban foglalt parlamentáris berendezkedéstől, és mindjobban a kelet-európai elnöki rendszerekére emlékeztet. A legmodernebb televíziós tömegdemokráciák és a dinamikus nyugat-európai új jobboldal eszközei keverednek politikájában a legősibb kelet-európai hatalmi praktikákkal. (...) A miniszterelnök szisztematikusan korlátozza az országgyűlési kontrollt. Egyre inkább kiütköznek Orbán Viktor uralkodói vonásai. A főhatalom feje akár a legapróbb ügyek elintézésébe is beavatkozik, kedvtelése milliárdokkal támogatott közügy."

A 2010-es választások előtt Orbán egy kecskeméti beszédében még azt mondta, nem támogatná a közjogi rendszer teljes felforgatását, és a parlamentarizmust preferálja az elnöki rendszerrel és a közvetlen államfőválasztással szemben. Ami, mint erre fentebb utaltunk, csupán annyit jelez, hogy Orbán számára a politikai berendezkedés másodlagos: jól érzi ő magát parlamentáris keretek között is, ha hatalmát külső erő nem korlátozza (és az országházi kétharmad pontosan ezt biztosítja a számára). Nem véletlen, hogy Orbán az erős köztársasági elnök ügyét mindig akkor pedzegeti, amikor az alternatíva lehet hatalma megtartására. Egykori kancelláriaminisztere, a jelenleg alkotmánybíró Stumpf István 2008-ban a Kossuth rádióban arról beszélt, hogy "nem reprezentáló elnök kell, hanem erőteljesebb elnöki szerepkörre van szükség", és nem tartotta elvetendőnek azt sem, hogy a köztársasági elnököt akár nyolc évre válasszák. Ha már gondolatkísérlet: vajon mit jelentene egy 2013-ban nyolc évre megválasztott erős fideszes köztársasági elnök? (Például Orbán Viktor, mert Áder János időközben rádöbbenne, hogy neki mégiscsak az EU-képviselőség a pálya.)

Még 2004 márciusában az ex-SZDSZ-es egykori honatya, az alkotmányjogász Hack Péter a HVG-ben így fogalmazott: "A vitázó pártok fölött álló erős elnök iránti nosztalgiának kétségtelenül van tábora. Elemzők a posztszovjet rendszerek átváltozását vizsgálva 12 olyan országot sorolnak fel, ahol a demokratikus átalakulás nem volt sikeres (ide tartozik például Oroszország, Ukrajna, Belarusz, Grúzia, Szerbia, Macedónia, Románia). Mindben elnöki rendszer működik: az államfőt közvetlenül választják. Mi az összefüggés? Nem az, hogy az elnöki rendszer a sikertelenség receptje, hanem éppen fordítva, a demokratikus átalakulás kudarca elnöki rendszereket termel ki. A közvetlen elnökválasztás ügye jelenleg Orbán döntésén múlik. Ha ő úgy látja, hogy ez a megoldás neki, illetve pártjának kedvező lehet, semmi nem akadályozhatja meg a bevezetését."

"Az a fontos, kié a hatalom"

Lövétei István alkotmányjogász az elnöki rendszerekről

Magyar Narancs: Az Egyesült Államok elnöki rendszerében a hatalom csúcsán álló elnököt többek között a kétkamarás kongresszus is ellenőrzi.

Lövétei István: Az Egyesült Államok elnökének a hatalma bizonyos szempontból erősen korlátozott, mert sokféle kontroll-lehetőség van, és azokat neki mind figyelembe kell vennie. Akkor is ellenőrzött az elnöki kormányzás, ha a kongresszusban pártjának tagjai vannak többségben, mert mindig van megfelelő ellenzéki erő, ami elegendő arra, hogy szembesítse a problémákkal.

MN: Ebben szerepe lehet annak, hogy a kongresszus összetétele az elnöki ciklus közben is változik.

LI: Természetesen. A képviselőházat két évre választják meg, a szenátust hat esztendőre, de tagjainak egyharmada kétévenként kicserélődik. Ez bizonyos dinamikát ad a rendszernek. Az elnöknek kezdettől fogva figyelnie kell arra, hogy pártja többségét megtartsa vagy megszerezze. Ugyanakkor az Egyesült Államokban a politikai szerveződés eltér az európaitól. Az amerikai rendszernek az a lényege, amit ottani alkotmányjogászok nem győznek dicsérni: az elnök kezében van egy kormányzási és egy végrehajtói hatalom, az államélet összes irányítási teendője hozzá kapcsolódik, de mindig kötve van a törvényhozáshoz, csak velük egyeztetve tudja terveit véghezvinni. Gyakori, hogy pártja politikusait is véres viták árán győzi meg. A szenátus viseli igazából a törvényhozás felelősségét, az a meghatározó erő, mivel hosszú időre választják. A szenátorok nem párttagokként fogják fel tisztségüket, elsősorban nem az elnök politikáját, hanem választóik közösségét képviselik. Állandóan lesik, a saját államuk lakói mit szólnak a dolgokhoz. Szinte mindegyikük egyéni politikát folytat, és csak azért illeszkedik a nagy többséghez, mert hát mégiscsak kap egy külső támogatást párttársaitól. Van frakciójuk a pártoknak, igyekeznek közös álláspontot elfoglalni, de ha az egyes tagállamok választóközössége tapinthatóan eltérő véleményen van a többiekétől, akkor nem jön létre homogén egység. A frakció vezetője ezt tehát nem tudja megteremteni mesterségesen, pláne hatalmi szóval nem.

MN: Franciaországban van miniszterelnök, mégis prezidenciális a rendszer.

LI: A lényege, hogy parlamenti többség áll a kormány mögött, ami fölött azonban van egy erős, stabil köztársasági elnök. Ő gyakorolja a végrehajtó hatalmat, igaz, a miniszterelnök útján. Akit az államfő nevezi ki - amit bizalmi szavazás erősít meg -, a kormányfő tehát valójában csak másodhegedűs. Az elnök a kormány összes döntését kontrollálja, közvetlenül irányítja a külügyeket, a hadsereg főparancsnoka. Ráadásul a prefektusi rendszer is elnökfüggő, hiszen az ő joga őket kinevezni. Az 1958-as alkotmánymódosítás óta többször is volt politikai válság Franciaországban, de a kormányzás sosem rendült meg. Az elnök nem a kormányt oszlatja fel, ha úgy hozza a helyzet, hanem a parlamentet; erre gyakorlatilag bármikor joga van. Ezzel fenyegethet is, hiszen melyik képviselő hagyja abba szívesen a munkáját esetleg néhány hónap után? De a francia elnök sem tud tevékenykedni a törvényhozás nélkül, mert az nem fog olyan törvényeket hozni, amelyek fölött nincs ellenőrzési lehetősége. Autoriter módon nem lehet a törvényhozásra tukmálni akármit. Ráadásul ott is van alkotmánybíráskodás.

MN: Az elnöki funkció általában időben korlátozott. Ezt úgy lehet durván áthágni, hogy megváltoztatják az alkotmányt, mint Venezuelában - még ha népszavazással megerősítve is. Lukasenkának is módja van erre Fehéroroszországban. A finomabb megoldás, ha egy ciklust kihagy az államfő, mint Oroszországban, aztán visszaül az elnöki székbe.

LI: Ne tévedjünk, az alkotmányok nem lényegesek e szempontból. Az a fontos, kié a valóságos hatalom. Benne van az orosz alkotmányban, hogy a végső kontroll rendészeti, külpolitikai, honvédelmi, állambiztonsági kérdésekben az elnök joga. Az is, hogy a kormány tevékenységét ő ellenőrzi. Amikor Medvegyev volt az elnök, a felső kontrollt nem gyakorolta, az de facto megmaradt az akkori kormányfő, Putyin kezében. Ebből is látszik, hogy nem az elnöki szereplő a döntő, hanem az a személy, aki valójában kezében tartja a hatalmat.

Neked ajánljuk